特区授权立法25周年成果斐然

　　深圳共制定法规220多项，其中三分之一填补国家立法空白

　　■ 深圳特区报记者 李舒瑜

　　1992年7月1日，这在深圳历史上是一个具有里程碑意义的日子。全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会决定，授权深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会制定法规，在深圳经济特区施行。这被许多媒体形容为“石破天惊”的授权，成为深圳改革开放事业成功的关键。

　　25载春华秋实。深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会手握立法“尚方宝剑”，突破体制障碍，为改革开路。截至目前，深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会共制定法规220多项，现行有效法规162项，其中特区法规123项，设区的市（较大的市）法规39项。这些法规，构建了特区基本的法规框架，保证了深圳的市场化、法治化，推动了深圳各项事业的蓬勃发展，也为国家立法提供了参考。

　　25年斗转星移，深圳发生了巨大的变化。伴随着特区发展脚步和中国法治化进程，深圳立法的理念、思路、重心和方式方法不断发生变化，深圳也由当年的“立法试验田”大步迈向法治之城。见微知着，让我们通过这样一组镜头，回顾特区授权立法25年，聆听法治深圳建设的铿锵足音。

　　镜头一：没有“户口”先要“粮票” 历时5年争取到的立法“特权”

　　“出席117人，赞成107票，反对零票，弃权9票，未按表决器1人。通过！”1992年7月1日下午3时7分30秒，一个历史性的时刻，七届全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会第26次会议表决关于授予深圳经济特区立法权的议案。消息传回深圳，一个城市沸腾了。

　　让我们跟着这个镜头，将记忆的刻度放回至上个世纪八九十年代。当时深圳经济特区建设如火如荼，但是许多领域无法可依，只是靠政府的“红头文件”管理，法律效力不足，政策可信度不高，影响了招商引资。一个典型的例子就是：福田保税区成立后，外商纷至沓来，签订的合同也有一大摞，但是这些合同无一不在最后附加一条：“本合同在福田保税区条例出台实施后生效。”

　　特区的决策者强烈地意识到，深圳需要拥有自己的立法权，改变靠“红头文件”管理经济的被动局面，同时通过立法推动改革，建立市场经济的“游戏规则”。然而，立法权的争取过程十分不易。

　　1987年，在经济特区立法研讨会上，深圳首次提出了希望获得立法权的想法。这在会上“炸开了锅”，甚至有人批评深圳要立法权是“违宪”。1988年，深圳市主要领导向国务院呈递了请求授予深圳市立法权的报告。而此时，深圳连365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗还没有成立。于是，“要法是假，要权是真”“没有‘户口’就要‘粮票’”等争议接踵而来。

　　巨大的争议中，深圳并没有停止争取。1990年12月，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会正式成立。1992年春天，我国改革开放的总设计师邓小平同志视察深圳，市主要领导再次表达了特区立法权的想法。也正是小平同志的这一次南方视察，在全国掀起新一轮改革开放的热潮，人们的思想再次获得解放。当年7月1日，全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会正式授予深圳经济特区立法权。

　　国家最高权力机关把立法权授予深圳这样一个“小城市”，这在全国还是第一次，体现了中央对深圳的厚爱和大力支持。全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗主管立法工作的领导这样解释授予深圳立法权的初衷：我们国家太大，需要在立法方面的“试验田”，深圳船小好调头，国家想做一时又不好做的，可以在深圳特区先行先试，成功了可以在全国推广，不妥了及时改正就是了。

　　镜头二：屡创第一的立法“试验田”

　　其中三分之一填补国家空白

　　1993年4月，也就是取得特区立法权的第二年，深圳市一届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗五次会议通过了两项重要法规——《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，这是我国第一批公司法，成为深圳建立和完善市场经济体制的开路先锋，也为国家制定公司法提供了立法试验。

　　取得特区立法权后，当年深圳就向海内外招聘了“100名立法干部”，在立法的“试验田”里“披荆斩棘”，勇闯“禁区”“难区”，从此深圳在改革开放的道路上快马加鞭，疾步前行。

　　当时改革开放的深圳显示出旺盛的活力，经济十分活跃，一些矛盾和问题也随之暴露了出来：公司鱼龙混杂良莠难分，股东和债权人的合法权益得不到保护……制定与市场经济相适应的法律体系，尤其是要规范市场主体成为深圳立法者面临的首要任务。

　　继“两个公司条例”之后，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会又先后制定了国有独资公司、国有资产管理、商事、企业清算、企业破产等条例，使得特区规范市场主体的法规基本完备，大量企业如雨后春笋般成长起来，推动深圳经济社会发展。

　　在此基础上，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会紧紧围绕要素市场配套、规范中介机构、促进新兴产业等展开立法。土地使用权出让、房地产登记、建设工程施工招投标、劳动合同、价格管理等一系列特区法规相继“出炉”。25年来，经济立法成为特区立法的“大头”。这些法规规范了市场主体，健全了市场要素，孕育并催生了社会主义市场经济，成为深圳发展的强力引擎。

　　在社会建设领域，深圳的立法也不断取得突破。1994年，《深圳经济特区住宅区物业管理条例》获通过，第一次以立法的形式确立了“物业管理”这一全新的概念；1995年，《深圳经济特区公民无偿献血管理条例》“出炉”，成为中国内地第一部有关无偿献血的地方性法规；1997年，《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》实施，立法保障英雄“流血不流泪”；2003年，全国第一个人体器官捐献移植条例《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》获通过，这是一部改变世俗观念的法规，中央电视台对审议进行了现场直播……

　　“拥有特区立法权，深圳可根据自身发展实际，变通国家法律和行政法规具体内容，制定先行先试法规。”市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会相关负责人告诉记者，在取得特区立法权之初，由于国内法律体系还不完善，深圳立法空间很大，屡屡创下“全国第一”。

　　据统计，25年来，深圳制定的法规和法规性文件当中，超过三分之一是在国家和地方立法没有先例的情况下先行先试。这些法规，不仅护航深圳的发展，更为后来国家立法提供参考蓝本。

　　镜头三：“一市两法”尴尬的终结 特区立法扩大到全市范围

　　“同样是闯红灯，在特区外只罚200元，在特区内要罚500元，相差两倍多。不合理！”2010年1月，《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》获通过，一位龙华的居民面对媒体镜头，这样表达自己的困惑。

　　镜头中居民的困惑，正是深圳当时所面临的“一市两法”造成的尴尬。

　　1992年，全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗授予深圳的特区立法权仅在特区范围内适用。原特区外区域面临法律空白怎么办？1995年，根据深圳的请示，全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗再次对深圳授权——在没有上位法的情况下，原特区外可参照特区条例执行。

　　2000年7月1日，国家《立法法》赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权，深圳由此成为一个拥有双重立法权的城市。然而，《立法法》在赋予深圳更大立法空间的同时，也堵死了特区法规跨越二线适用原特区外的道路，“一市两法”的尴尬日益凸显——原特区内外居民的待遇迥然不同，一些优惠政策难以惠及原特区外企业，当原特区内建设日新月异时，原特区外发展却相对缓慢……

　　2010年7日1日，国务院批准深圳经济特区范围扩大到深圳全市，意味着特区立法权从此可以覆盖整个深圳，深圳从此摆脱了“一市两法”的尴尬境地，进入了大特区时代。

　　镜头四：从“摸着石头过河”到“于法有据” 将改革纳入法治的轨道中推进

　　“通过！”2011年6月27日，被称为前海“基本法”的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》在市五届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会第九次会议高票获通过。彼时，前海的大规模开发建设尚未启动，这片被称为“特区中的特区”的改革创新就已纳入法治的轨道当中。

　　党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，做到重大改革于法有据。事实上，将立法工作放在“依法治国战略全局”中谋篇布局，将立法决策与改革决策结合起来，也是深圳立法工作的一个鲜明特点。

　　作为最早的经济特区之一，深圳在改革初期由于法制不健全，很多改革措施是先破后立。这样的改革释放了活力，但也有很多经验教训值得总结。如何处理“破”与“立”的关系？特区立法者一直在探索。在他们看来，在新的时期，要把深化改革同完善立法有机地结合起来，更加注重从法律制度上进行顶层设计，发挥法治在改革中的推动和引领作用。

　　改革与创新是深圳之“根”，深圳之“魂”。早在2006年，深圳就出台《深圳经济特区改革创新促进条例》，通过制度设计，激发改革热情、汇聚改革智慧、形成改革共识，使改革创新成为深圳的“传家宝”。

　　这样的例子还有很多，《深圳经济特区医疗条例》护航我市正在进行的医改挺进“深水区”；《深圳经济特区商事登记若干规定》为商事登记制度改革“开路”“撑腰”；《关于加强碳排放管理的决定》引领并保障了“中国式”碳交易在深圳试点，《深圳经济特区行业协会条例》使得深圳的行业协会组织有法可依，继续引领全国……

　　法律界人士表示，从“摸着石头过河”到“于法有据”，这反映了在改革进入深水区之时，深圳更加重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会将立法决策与改革决策结合的一次次探索，保障了改革在法治的轨道中进行，助推了深圳城市治理体系和治理能力现代化。

　　镜头五：365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗主导 开门立法 深圳立法进入精细化时代

　　“我对这个法规案很满意，是365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗主导立法的典范！”上个月举行的市六届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会第十七次会议上，一向以敢言着称的郑学定委员给《深圳经济特区食品安全监督条例（草案修改一稿）》“点了赞”。

　　镜头推回一年多以前，他的态度截然相反。在去年4月举行的市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会会议上，《深圳经济特区食品安全条例（草案）》首次提请审议，郑学定直言条例“没有体现深圳特色，处罚标准比国家还低”，运用动议权，建议打回重写。

　　尽管此次动议没有获得通过，但是他的意见得到市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会的高度重视。市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会牵头成立立法调研组，在大量调研的基础上，将一部“大而全”的食品安全“基本法”，修改为“小而专”的监督条例。

　　在特区立法史走过20多年的今天，立法不仅要注重解决法律有没有的问题，更要切实解决法律适不适应、管不管用的问题。精细化立法，让法规“立得住、行得通、真管用”成为近年来市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会立法工作一个鲜明的特点。

　　——老百姓拥有更多立法话语权。《深圳经济特区医疗条例》在制定之初，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会就委托第三方民调机构，展开万人民意调查；《深圳经济特区控制吸烟条例》仅就罚款金额就召开了7次立法听证会；全市150多个社区立法联系点挂牌，以汇集基层最原汁原味的“第一手资料”。

　　——法规“体检”常态化。如同人的身体需要定时体检一样，立法也需要“体检”，方能保持法治肌体健康。早在2011年，深圳就在全国率先制定了《法规实施情况报告制度实施办法》。近年来，结合立法实践我市又陆续出台了多项立法“回头看”制度，我市法规的“体检”也由原来的“不定期体检”，到每年“有计划体检”，再到根据需要“随时体检”，“体检”制度逐步完善。“体检”结果为法规“立、改、废”工作提供客观依据。

　　——365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗主导立法的新机制。2014年市委出台了《关于进一步发挥市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，这是我国第一部365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗主导立法的专门文件。根据《意见》精神，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会先后制定了立法计划编制与实施、法规即时清理、立法后评估、立法技术规范等一系列制度，立法工作在365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗的主导之下，有了“深圳标准”。

　　今天，深圳的发展又站在一个新的历史起点上。市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会提出新的立法工作构想——不求数量、注重质量、突出深圳特色。对每一部法律草案都精雕细琢，力求使每一部法律都能成为精品，为深圳勇当“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”尖兵，努力建成现代化国际化创新型城市提供立法保障。