关于委托中介跟踪监督部分政府投资项目情况的报告

主任会议：

去年，在市四届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗五次会议上，吴立民等10名365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表提出了《建议市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会每年选取若干政府投资项目进行全程监督》的议案。上届市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会对此高度重视，决定将跟踪监督政府投资项目作为2009年的一项重点工作，成立了以李华楠常务副主任为组长、及聚声副主任和袁庆文秘书长为副组长的跟踪监督工作领导小组，结合办理365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表议案，选择部分政府投资的重大项目和人民群众关注的民生项目进行了为期一年的全过程跟踪监督，由计划预算委员会负责实施。现将一年来的跟踪监督工作情况报告如下：

一、跟踪监督的方式和特点

为了切实提高监督实效，计划预算委员会积极探索新的监督形式，确定了“公开民选监督项目、委托专业中介机构跟踪监督、结果由媒体向社会公布”的监督方法，推动了监督工作由形式向实质的转变。

（一）公开民选监督项目。为了使对政府投资项目进行跟踪监督工作充分体现民意，切实把人民群众关注的重点政府投资项目作为监督工作的重点，我们采取了公开民选监督项目的做法。先由政府相关部门选择20个具有代表性的政府工程项目作为备选项目，这些备选项目涉及保增长、轨道交通、市政路网、文教卫、水污染治理、民生等方面，然后采取发放问卷、开展网上市民投票、委托调查公司对市民进行调查等三种方式，最终选择确定了5个项目作为跟踪监督的对象，包括布吉污水处理厂建设项目、南坪快速二期工程A段项目、深圳市疾病预防控制中心迁址重建工程、地铁三号线首期段工程、深圳市居住证系统建设项目。公开民选监督项目的做法拓展了公众的参与程度，选出的项目真正体现了市民高度关注、政府投资额大、行业代表性强的特点。

（二）委托专业中介机构跟踪监督。我们按照政府购买服务的思路，采取委托专业中介机构进行监督的方法，由市发改委、市审计局推荐在行业中具有较好口碑、熟悉工程建设专业工作的中介机构，经过计划预算委员会、市发改委、市财政委、市监察局、市审计局和部分市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表的共同投票选择，最终确定深圳市新产业投资咨询有限公司、深圳市永达信工程造价咨询有限公司和深圳市信息工程质量监督检验总站三家中介机构参与项目跟踪监督，为期一年。委托专业中介机构运用专业技术手段对政府投资项目进行跟踪监督的做法，克服了过去以视察和听取汇报为主的监督形式不专业、不深入的问题，同时在监督过程中既发现问题，又督促建设单位及时纠正，并使建设单位逐步树立花纳税人的钱要向纳税人负责的观念，提高了监督实效。

（三）365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗指导中介机构开展监督工作。为了确保中介机构的跟踪监督工作能够真正反映365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表和市民所关心的问题，计划预算委员会对中介机构的工作方法和监督内容提出了具体要求，并以合同的方式加以明确。监督的重点是：关注财政投入资金的使用效益，监督工程项目管理中有否违规现象，反馈项目进展各阶段存在的问题及造成的影响，分析其产生的原因并提出相关建议。中介机构每月向计划预算委员会提交监督月报，每三个月向计划预算委员会委员和部分市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表报告监督结果，以便计划预算委员会及时掌握情况并予以指导。到今年6月，为期一年的跟踪监督工作结束。6月30日，计划预算委听取了三家中介机构的总结汇报。

（四）监督结果向媒体公布。由于监督项目根据民意选出，所以监督结果必须向市民有所交待。为期一年的跟踪监督工作已经结束，建议常委会以适当方式向媒体公布监督结果，接受市民监督。

二、对项目的评价和存在问题

根据三家中介机构进行跟踪监督一年来的情况看，总体上项目建设和进度情况良好。一是项目前期手续基本完备。布吉污水处理厂项目、市疾病预防控制中心迁址新建工程，能够按照基本建设程序和政府投资项目审批流程办理，各项手续齐全。二是项目投资没有突破概算。各项目的投资基本按照概算的规模，实现了“概算控制预算，预算控制决算”的目标。三是部分项目进行了设计优化，节约了投资。南坪快速二期A段项目中，有6个标段由深圳高速公路股份有限公司代建，深圳高速公路股份有限公司对设计方案提出了切实合理的优化意见，使工程节省投资达到4000余万元。

但是，在监督过程中，也发现了一些不容忽视的问题，需要引起关注，并采取措施加以纠正。

（一）决策程序不够规范。一是部分项目存在以市政府会议纪要文件代替法定程序的现象。如，地铁3号线首期段工程，没有进行施工图报建，没有取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》就开始施工，开工依据为市政府办公会议纪要和市建设局的文件，违背了基本建设管理程序；南坪快速二期工程A段项目、地铁3号线首期段工程中存在大量的直接委托合同，大部分都以市政府办公会议纪要为依据，规避了招投标程序。二是个别项目先建设、后立项。根据《深圳市政府投资项目管理条例》的规定，“政府投资项目须经申请并批准立项后方可进行建设”，而深圳市居住证系统建设项目于2007年4月先下达投资计划7000万元，而后才开展立项、可研报告、初步设计、概算等前期工作，到2009年4月市发改部门才下达对总概算的批复，而此前该项目已支付了各种款项计4264.5714万元，严重违反了基本建设程序和有关法规规定。

（二）前期准备工作不够充分。一是拆迁工作进展缓慢影响工程进度。如，南坪快速二期工程A段项目，计划于2010年底完成全部施工工作，但由于受拆迁影响，截止到2010年5月底，第3、第6合同段实际完成的工程量仅占计划工程量的22.2%和20.9%，无法按时完成施工工作。二是施工手续不全。如，南坪快速二期工程A段项目是在项目实施过程中办理施工图设计文件审查、建设工程规划许可证、开工许可证等手续；深圳市居住证系统建设项目未经立项就下达投资计划开始建设；地铁三号线首期段工程没有取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》就开始施工。这些都违反了有关法律规定。三是部分项目变更设计导致投资大幅增加。如，南坪快速二期工程A段项目军干休所隔声屏障合同段，截止到2010年5月25日，共发生工程变更6项，工程造价增加382.7万元，增加幅度达到129.5%；布吉污水处理厂由地上式改为地下式，导致投资大幅度增加，增加幅度71.35%；市疾病预防控制中心迁址新建工程室外景观绿化工程由于初期设计深化程度不够，频繁变更设计，致使工程造价由300万元增至600万元，增加幅度100%；地铁3号线首期段工程的前期初步设计图纸或设计阶段方案存在设计缺陷或使用功能缺陷，以致后期施工过程中不断修改图纸及改变施工方案，产生大量签证与设计变更，增加造价、签证备案金额达1.6亿元。

（三）管理存在薄弱环节。一是合同管理不完善。如，南坪快速二期工程A段项目中部分已签订合同无签订日期；地铁3号线首期段工程中部分合同条款不严谨，对风险问题考虑不周全，以致在施工过程中签补充协议，追加合同造价。二是管理力量不足。如布吉污水处理厂建设项目采用自建的建设管理模式，项目管理班子仅有3人履行业主职责，负责前期审批、施工控制、现场协调以及技术监督等工作，难以提高项目管理水平。三是部分工程监理不到位。如深圳市居住证系统建设项目，项目建设进入尾声才开始开展监理工作，导致前期建设的项目无质量保证，在监理过程中，有些项目的监理文档不齐全，并且缺少监理细则等文档，违反了《信息系统工程监理暂行规定》的相关规定。

（四）工程建设进度普遍滞后。南坪快速二期工程A段项目仅完成年度投资计划的48%；布吉污水处理厂建设项目完成年度投资计划的71.66%；市疾病预防控制中心迁址新建工程对比合同工期滞后约4个半月；地铁三号线首期段工程完成年度投资计划的61.2%；深圳市居住证系统建设项目，按照总概算的要求，2009年底前整个居住证项目应该竣工，但目前未按要求完工，项目进度延迟。

（五）建设管理模式有待完善。一是自建项目比例过高。在5个被监督的项目中，布吉污水处理厂建设项目、深圳市居住证系统建设项目均由主管单位自己建设，没有项目法人，管理力量不足，专业化程度不高，容易出现管理漏洞和浪费现象。二是准经营性公共投资项目的法人机构没有建立。如布吉污水处理厂建设项目是具有收益机制和资金流入的准公共性投资项目，适宜采用项目法人制，但目前布吉污水处理厂建设项目由事业性质主管部门管理，容易产生项目建设管理不规范、后期营运管理模式不明确等问题。

三、完善政府投资项目管理的建议

（一）依法规范项目决策程序。一是严格项目开工条件。要按照《深圳市政府投资项目管理条例》的规定，只有在项目具备可行性研究报告、初步设计和概算的条件后，方能列入年度投资项目计划。二是严格招投标程序。要按照《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》的规定，达到限额以上的工程项目必须进行公开招投标。三是规范政府会议纪要的效力。严格执行《中共深圳市委、深圳市人民政府关于印发<关于加强党政正职监督的暂行规定>的通知》（深发[2009]14号）第十一条、第十二条明确规定：政府建设工程直接发包和标段划分、确定政府采购特定条件的具体个案不得提交市（区）政府常务会或市长（区长、主任）办公会讨论决定。政府会议重在协调部门关系，推进项目进度，但不能代替政府投资项目管理的法定程序。

（二）加强项目前期准备工作。一是加快项目储备库建设。项目储备库建设是解决目前政府投资项目前期工作准备不足、仓促上马的关键。建设单位要加强项目的前期可行性研究与论证，不断充实项目储备库；市发改部门要根据本市的发展规划，加强项目的前期规划，确定政府投资项目的重点，整合项目资源，完善储备库建设，项目成熟一个上马一个，坚决避免先建设、再立项的现象。二是加强项目前期对征地拆迁的统筹策划工作。在项目前期，要做好道路线位的优化和用地优化工作，尽量避开拆迁难点，减少征地难度。要加强设计工作管理，督促设计单位对道路选线和结构形式进行综合评估。

（三）完善项目建设管理模式。扩大政府投资项目代建制范围，通过公开招标的方式选择专业化、社会化的项目管理单位负责项目建设。对于准经营性公共投资项目，尽快组建项目法人机构，完善建设管理组织体系，确保对项目建设的规范化管理。对建成项目的运营管理工作开展后评价工作。对于准经营性的政府投资项目，其建成后的运营效果如何，直接影响着政府投资的效益。建议对其建成后是否达到预期目标的情况开展后评价工作。

（四）加强竣工验收和监理工作。对项目进度、工程质量、项目投资等进行监督检查。在信息工程建设中，主管单位和职能部门要加强信息工程的监督工作，完工后要有相关的质量检测机构对工程质量进行检测，使系统建设质量最终达到合同和招标时的要求。建立信息化工程的强制验收制度，确保工程质量和完善资产管理。建设单位要加强监理工作，监理单位在日常工作中要严格按照合同要求以及监理规范做好监理工作。

（五）加强项目概算与设计的审核力度。在概算审批阶段应加大对概算的审核力度，从项目建议书批复意见出发，综观项目功能用途，针对概算子目构成的合理性和实用性，并结合投资造价寻找平衡点，以达到“概算控预算、预算控决算”的投资控制目标。如果实行代建制，代建方应参与设计单位的评审与选定，对概算方案的设计和审核须综合代建方的意见。

（六）拓宽居住证的社会应用领域。整合政府各部门的公共信息库，建立居住证应用服务平台，尽快实现与工商、国土、教育等政府部门信息资源的互通和共享，满足政府部门和社会机构对居住证信息的查询、应用等需求，使更多的政府职能部门通过居住证制度提高对流动人口的服务和管理水平，让办证人享受到最大的便利。

四、建立跟踪监督的长效机制

通过购买服务委托专业中介机构对政府投资项目进行跟踪监督的做法，是我们在探索365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗监督方式上的一个大胆尝试。一年来的实践证明，这一监督方式弥补了365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会和计划预算委员会监督手段不足的缺陷，变过去通过视察和听取汇报的单次监督为专业机构的全过程跟踪监督，取得了明显成效，人民群众普遍欢迎，被监督单位也积极支持配合，并根据被委托中介机构的意见及时进行整改，监督实效和社会效果都很好，其方向是正确的。由于政府投资项目一般建设周期较长，跟踪监督工作须涵盖决策、建设、运行的全过程，因此，要取得监督工作的实效，就必须实行全过程跟踪监督。建议常委会在总结经验的基础上，制定跟踪监督政府投资项目的有关规定，使跟踪监督工作制度化、法律化，建立跟踪监督工作的长效机制。