关于跟踪监督政府投资项目中期情况的报告

 

主任会议：

2009年是我市建市以来政府计划项目安排最多、投资规模最大的一年。在市四届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗六次会议期间，吴立民等10名365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表提出了《建议市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会每年选取若干政府投资项目进行全程监督》的议案。为了确保完成年度政府投资计划，督促政府用好纳税人的钱，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会将跟踪监督政府投资项目作为2009年的重点工作，成立了以李华楠常务副主任为组长、及聚声副主任和袁庆文秘书长为副组长的监督领导小组，结合办理365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表议案，选择部分政府投资的重大项目和人民群众关注的民生项目进行全过程跟踪监督，由计划预算委员会负责实施。现将跟踪监督工作的中期情况报告如下：

一、项目跟踪监督的方式和特点

为了切实提高监督实效，计划预算委员会积极探索新的监督形式，率先在全国进行试验，实行了“民选确定监督项目、委托专业中介跟踪监督、向社会公布监督结果”的监督方法，使监督工作更加注重实质性的监督。

（一）民选确定监督项目。对政府投资项目跟踪监督，必须充分体现民意，提高人民群众的参与度，使监督过程公平公正。具体做法是：由政府相关部门提供20个备选项目，这些备选项目涉及轨道交通、市政道路、教育卫生、污水治理等关系到民生和经济发展的领域。采取发放问卷、网上投票、委托调查公司对市民进行调查等三种方式，共收回调查样本2209份。根据投票结果，选择了5个项目作为跟踪监督的对象，包括布吉污水处理厂、南坪快速二期A段项目、深圳市居住证系统工程、深圳市疾病控制中心迁址新建工程、地铁3号线一期工程（具体简介见附件）。这一做法拓展了公众的参与程度，选出的项目真正体现了市民关注度高、政府投资额大和行业代表性强的特点。

（二）投票选择中介机构。按照购买服务的思路，采取公开透明的原则，投票选择中介机构参与监督。由市发改委和审计局推荐在行业中具有较好口碑、对工程建设富有经验的中介机构，经365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗计划预算委、市发改委、财政委、监察局、审计局和部分市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表共同投票选择，最终确定深圳市新产业投资咨询有限公司、深圳市永达信工程造价咨询有限公司和深圳市信息工程质量监督检验总站三家中介机构参与项目跟踪监督工作。

（三）指导中介机构开展监督工作。为了确保跟踪监督工作能真正反映365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表和市民所关心的问题，计划预算委员会对中介机构的工作方法和监督内容提出了要求，并以合同的方式予以确定。监督的重点是：关注财政投入资金的使用效益，监督工程项目管理中有否违规现象，反馈项目进展各阶段存在的问题及对工程造成的影响，分析问题产生的原因并提出改进的建议。中介机构每月要向计划预算委员会提交监督月报，每三个月要向计划预算委员会委员和部分市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表报告监督结果，以便计划预算委员会及时掌握情况并予以指导。

（四）向社会公布监督结果。监督项目根据民意选择产生，监督结果也应向市民有所交待。半年期监督情况由计划预算委书面向365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会报告；一年期监督结果不仅由计划预算委向365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会报告，而且由媒体向社会公布。

二、对项目的评价和存在问题

根据三家中介机构对5个项目跟踪监督半年期的情况来看，总体情况良好。一是部分项目前期手续完备。布吉污水处理厂项目、市疾病控制中心迁址新建工程，能够按照基本建设程序和政府投资项目审批流程办理，各项手续齐全。二是投资计划完成情况较好。截至11月底，布吉污水处理厂项目已完成年度投资计划，疾病控制中心迁址新建工程完成年度投资99%，地铁3号线一期工程完成年度投资计划的94.6%，居住证系统工程完成总投资85%，大部分工程进度基本达到预期目的。三是大部分项目投资规模没有突破计划。建设单位能够严格按照计划控制投资规模，实现了“概算控制预算，预算控制决算”的目标。四是部分项目进行了设计优化，节约了投资。南坪快速二期A段项目中，有6个标段由深圳高速公路股份有限公司代建，深圳高速公路股份有限公司对设计方案提出了切实合理的优化意见，使工程节省投资达到4000余万元。

但是，在监督过程中，也发现了一些不可忽视的问题，需要引起关注，并采取措施加以纠正。

（一）决策程序不够规范。一是部分项目存在以会议纪要代替法定程序的现象。如地铁3号线一期工程没有取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》就开始施工，开工依据为市政府办公会议纪要和市建设局的文件，违背了基本建设管理程序；布吉污水处理厂、南坪快速二期A段项目、地铁3号线一期工程中存在大量的直接委托合同，大部分都以市政府办公会议纪要讨论决定，规避了招投标程序。二是部分项目先建设、后立项。如深圳市居住证系统工程于2007年4月份先下达投资计划7000万，而后才开展立项、可研等前期工作，到2009年4月市发改局才下达对总概算的批复，而此前该项目已支付了各种款项计4264.5714万元，严重违反了基本建设程序和政府投资项目管理条例的有关规定。

（二）前期准备不够充分。一是拆迁进展缓慢影响工程进度。如在南坪快速二期工程A段项目中， 3标段受到车管所、深圳计量院、益力水厂附近建筑物拆迁及电力通信改迁等工作的影响， 3标段80%的工程无法开展施工，施工现场人员及机械设备处于闲置状态； 5标段由于平南铁路公司与市规划国土委对土地补偿事项未达成一致意见，致使拆迁工作迟迟未能展开，导致施工手续及招标建设工作一直无法开展。截至11月底，南坪快速二期工程A段项目只完成年度投资计划的38%。二是施工手续不全。如南坪快速二期工程A段项目已经开始施工，但还未办理《建设工程规划许可证》；深圳市居住证系统工程项目未经立项就下达投资计划开始建设；地铁三号线没有取得《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》就开始施工。三是部分项目设计深度不够，导致投资额大幅增加。如南坪快速二期A段项目军干休所隔声屏障合同段共发生工程变更4项，工程造价增加323.7万元，超过合同价109.4%；布吉污水处理厂由地上式改为地下式，导致投资从30714万元增加到52629万元，增加幅度71.35%；市疾病控制中心迁址新建工程室外景观绿化工程由于初期设计深度不够，频繁变更设计，致使工程造价由300万元增至600万元；地铁3号线一期工程的前期初步设计图纸或设计阶段方案考虑不够具体，存在设计缺陷或使用功能缺陷，以致后期施工过程中不断修改图纸及改变施工方案，产生大量签证与设计变更、增加造价，签证备案金额达1.6亿。四是概算项目不完整。如深圳市居住证系统工程项目总概算中没有网站升级软件产品采购等三个项目，也没有相关变更说明。

（三）管理存在薄弱环节。一是合同管理不完善。如南坪快速二期A段项目中部分已签合同中无签订日期；地铁3号线一期工程中部分合同条款不严谨，对风险问题考虑不周全，以致在施工过程中签订补充协议，追加合同造价。二是管理力量不足。如布吉污水处理厂项目采用自建的建设管理模式，人员配备不足，仅有3人（含项目负责人）负责前期审批、施工控制、现场协调以及技术监督等工作，难以提高项目管理水平。三是部分工程监理不到位。如深圳市居住证系统工程部分设备的采购没有监理单位，一些硬件设备的监理记录不规范，监理的缺位会使信息化项目中设备的质量缺乏保证，而目前在信息化项目中国家和地方都缺乏强制监理的规定。四是部分项目合同采用直接委托形式代替招投标手续。如布吉污水处理厂项目签订的36项合同中，非公开招标的合同有13个；南坪快速二期A段项目签订的35项合同中，非公开招标的合同有19个；地铁3号线一期工程施工阶段签订的56份合同中，直接委托的合同有31份，金额达到6.5亿元。大量直接委托的合同不符合“公开、公平、公正、择优”的公开招投标程序，容易扰乱市场竞争机制、滋生腐败。

（四）建设管理模式有待完善。一是自建项目比例太高。在5个被监督的项目中，布吉污水处理厂项目、深圳市居住证系统工程总投资分别为57105万元、13275万元。投资规模这么大的政府工程，均由主管单位自己建设，没有项目法人，管理力量不足，专业化程度不高，容易出现管理漏洞和浪费现象。二是准经营性公共投资项目的法人机构没有建立。如布吉污水处理厂是具有收益机制和资金流入的准公共性投资项目，适宜实行项目法人责任制，有利于将项目的建设管理与建成后的营运管理有机结合起来。但目前布吉污水处理厂由事业性质主管部门管理，没有组建项目法人，导致项目建设管理不规范，后期营运管理模式不明确等问题。

三、完善政府投资项目管理的建议

从5个项目监督情况来看，虽然问题发生在个案，但这些问题在政府投资项目上存在共性，必须高度注意，及时予以纠正，为此提出以下建议：

（一）依法规范项目决策程序。一是严格项目开工条件。要按照政府投资项目管理条例的规定，只有在项目具备可行性研究报告、初步设计和概算的条件后，方能列入年度投资项目计划。二是严格招投标程序。要按照招投标管理条例的规定，达到限额以上的工程项目必须进行公开招投标。三是规范政府会议纪要的效力。严格执行《中共深圳市委、深圳市人民政府关于印发<关于加强党政正职监督的暂行规定>的通知》（深发[2009]14号）第十一条、第十二条规定：政府建设工程直接发包和标段划分、确定政府采购特定条件的具体个案不得提交市（区）政府常务会或市长（区长、主任）办公会讨论决定。政府会议重在协调部门关系，推进项目进度，但不能代替政府投资项目管理的法定程序。

（二）加快项目储备库建设。项目储备库建设是解决目前政府投资项目前期工作准备不足、仓促上马的关键。建设单位要加强项目的前期可行性研究与论证，不断充实项目储备库；市发改部门要根据本市的发展规划，加强项目的前期计划，确定政府投资项目的重点，整合项目资源，完善储备库建设，项目成熟一个上马一个，坚决避免先建设、再立项的现象。

（三）完善项目建设管理模式。扩大政府投资项目代建制范围，对于建筑工务署不能承担的项目，应当通过公开招标的方式选择专业化社会化的项目管理单位负责项目建设。对于准经营性公共投资项目，尽快组建项目法人机构，完善建设管理组织体系，确保对项目建设的规范化管理。

（四）加强项目竣工验收工作。在信息工程建设中，主管单位和职能部门要加强信息工程的监督工作，完工后要有相关的质量检测机构对工程质量进行检测，使系统建设质量最终达到合同和招标时的要求。应当建立信息化工程的强制验收制度，确保工程质量和完善资产管理。

（五）加大项目概算与设计的审核力度。在概算审批阶段应加大对概算的审核力度，从项目建议书批复意见出发，综观项目功能用途，针对概算子目构成的合理性和实用性，并结合投资造价寻找平衡点，以达到概算控制预算的关键作用。如果实行代建制，代建方应参与设计单位的评审与选定，对概算方案的设计和审核须综合代建方的意见，以达到概算控制预算的关键作用。

（六）建立跟踪监督的长效机制。委托专业中介机构对政府投资项目跟踪监督的做法，是在以往大视察、听汇报监督形式基础上的改善，弥补了365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会和计划预算委员会监督手段不足的缺陷，能够更专业、深入、有效地对政府投资项目予以实质监督。这一做法代表了市民的意愿，取得了初步成效，受到了社会的肯定，其方向是正确的。这项工作应继续总结经验，不断完善，予以日常化。

下一步，跟踪监督工作将继续深入推进，2010年6月将向常委会提供一年的跟踪情况报告。