深圳市人民检察院关于改革和完善内部监督机制促进公正执法情况的报告

 

深圳市人民检察院检察长  白新潮

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据本次常委会的安排，我代表深圳市人民检察院报告我院改革和完善内部监督机制促进公正执法的相关情况，请予审议。

作为法律监督部门的检察机关，在监督别人的同时更应当加强自身内部监督，这是确保检察权正确行使促进公正执法的需要，也是检察机关提高公信力的重要途径。长期以来，由于主观上认识不足，重视不够，客观上相关配套机制不健全不完善，导致检察机关内部监督工作一直比较薄弱，主要表现在：案件缺乏统一管理，部门各自为政，监督主体不明；自侦工作线索管理不规范，初查随意性较大；对不捕不诉案件的处理监督不到位；队伍的自身建设不足，内部监督盲点较多；等等。针对这些薄弱环节，近年来，全市检察机关以科学发展观为指引，牢固树立“监督者更要接受监督”的意识，围绕促进公正执法、促进社会公平正义的目标，针对内部监督存在的薄弱环节，特别是社会关注较多的重点部位和办案环节，在案件管理和队伍管理等方面进行了积极探索，不断改革和完善各项内部监督机制，促进了检察工作的健康发展。

一、改革和完善案件管理机制，加强对案件流程的监控

办案是检察机关的主要业务工作， 案件管理则是检察业务管理的核心，抓好案件的监督管理，对于检察机关抓好内部监督至关重要。以往的案件管理是典型的粗放型管理模式，业务部门各自为政，管理职权交叉分散，检察长没有一个统一的管理平台。同时，办案主体与监督主体相互混淆，在案件质量、办案程序、赃证物管理等方面缺乏有效的监督制约。针对这些问题，我市检察机关从2006年开始探索案件管理模式改革，并在实践经验的基础上不断加以完善和升级，基本建立起一套较为成熟的案件管理机制。主要做法：

一是建立统一的案件管理部门。明确案件管理部门是检察业务的中心枢纽，负责对案件管理的协调、监督、预警、评价等工作，是案件监督管理的专门机构。同时建立案件管理大厅，统一负责案件受理和移送，统一控制案件的进口和出口。

二是实行案件网上流转。通过联合有关研究机构共同开发案件管理系统，将自侦、批捕、起诉、控告、申诉、监所、民行等七项检察业务涉及的除线索以外的所有案件全部纳入网上流转，并利用计算机自动分案。

三是同步监督办案流程。通过设置办案程序监控节点，对案件流程、办案程序、法律文书、办案期限进行全程跟踪监督，保证案件流转的规范，防止办案超期。借助管理平台，检察长可以随时把握全院的检察业务，也可以随时监督每个案件的办理和进展情况。

四是统一管理赃证物。建立专门的赃款赃物管理室，受理、保管、处理本院扣押和公安海关移送的赃款赃物。并使用条形码信息技术，建立管理信息库实现统一管理，有效防止了赃证物管理中容易出现的丢失、毁损和随意处理等现象。案件管理中心成立以来，共清理历史积存赃款赃物4475件（笔）。

五是依托管理平台开展案件督查。制定并试行了《案件督查工作规定》，定期、不定期对案件质量进行考核、评价和监督。对是否严格依法办案，法律文书是否齐备，强制措施是否合法，是否有超期羁押、超期办案情况等进行系统检查，及时发现和纠正问题，并落实责任追究。自今年1月份正式实施以来，对两起案件办理中存在的问题进行了通报。

案件管理机制是对传统检察业务管理模式的全面革新，它使检察业务管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为同步监督，为检察业务的规范管理和检察工作的长远发展奠定了坚实的基础，不仅受到了办案部门的普遍欢迎，也得到了上级检察机关的充分肯定。

二、改革和完善自侦工作内部监督机制，确保侦查权的正确行使

侦查职能是宪法和法律赋予检察机关的重要职能，同时，检察机关如何加强侦查权的规范管理也是社会各界比较关注的问题。近几年，我市检察机关就如何加强自侦工作的监督管理进行了一些有益的改革，从线索管理、立案侦查到批捕、起诉等环节，分别制定了相应的制度，建立了一套比较完善的自侦工作内部监督机制。

一是实行举报线索集体评估制度，避免案件初查的随意性。举报线索是侦查工作的基础和源头，以往的举报线索由检察长一个人审批，线索的查与不查，交于哪个部门查都由检察长一人决定，在线索的处理、分流和查处等环节均存在较大的随意性。针对这些弊端，从2004年10月起，我市检察机关开始实行举报线索集体评估制度。专门成立举报线索审查评估小组，所有线索由评估小组集体审查评估，集体决定分流；根据管辖和可查性大小，对线索进行分类管理；同时，对于分流线索的办理情况实行跟踪督办，并建立配套的责任追究制度。举报线索集体评估制度的实施，从源头上保证了检察机关侦查权的正确行使。线索的准确分流大大提高了线索初查成案率，2005年以来，全市检察机关线索初查成案率平均达到75%，市院达到85%，年均办案数也比集体评估前的2003年上升22.4%。

二是严格办案纪律，强化对侦查活动的监督。严格执行12小时的传唤制度，禁止以其它形式变相羁押当事人；讯问过程实行同步录音录像，杜绝体罚、刑讯逼供等违法违纪现象；建立回访制度，对于办案人员有无不廉洁和不文明行为进行监督；实行职务犯罪案件“双报备、双报批”制度，规定职务犯罪立案、逮捕必须报上级检察院备案，撤案、不起诉必须报上级检察院批准，接受上级检察机关的监督；市院侦查部门与公诉部门还就如何认定自首和立功情节专门作出规定，统一执法标准；同时，市院反贪局实行动态考评，重点考评办案质量、办案纪律和办案安全，发现问题及时纠正。通过对办案过程的严格监督，有效规范了侦查行为，消除了办案隐患，保证了公正执法。

三是落实人民监督员制度，强化对自侦案件处理的监督。按照上级检察机关部署，我市检察机关积极开展人民监督员试点工作，公开聘请人民监督员，主动将职务犯罪案件中拟撤案、不服逮捕决定、拟不诉等“三类案件”纳入人民监督员监督范围，由人民监督员独立进行评议，有效规范了自侦案件的处理。以市检察院为例，实施人民监督员制度以来，人民监督员共监督评议市检察院“三类案件”16 件，同意承办部门拟处理意见 11 件，不同意5 件，市检察院采纳人民监督员意见而改变原处理意见的4件，其中，人民监督员监督评议的拟不起诉案件，有3件已向法院提起了公诉，法院都作出了有罪判决。试行人民监督员制度以来，全市“三类案件”也呈下降趋势，其中撤案案件占“三类案件”的比例，从2004年的60％降至2007年的7％。

三、改革和完善刑事检察工作内部监督机制，确保批捕起诉权的正确行使

近年来，由于特殊的地理位置、特殊的发展阶段以及特殊的人口结构，深圳的刑事发案率一直居高不下，因此检察机关的审查批捕和审查起诉工作压力也很大。如果没有有效的内部监督机制，办案的风险也会随之增多。为确保既及时消化案件，又保证办案质量，近几年来，我们在严格执行法律规定的同时，不断探索和完善批捕起诉工作的内部监督机制，做到以监督提效率，以监督保质量，以监督促廉洁。

一是进一步规范办案程序。制作严格的办案流程，明确办理期限以及承办人、部门领导和主管检察长在各个环节的权责；对于审查批捕审查起诉案件要求承办人写出详细的审查报告，以对案件的事实和证据负责；审查批捕和审查起诉严格执行承办人、处领导、主管检察长三级审批制；认真执行新的律师法规定，充分保障律师的阅卷和会见权；严格执行权利义务告知制度，在提审犯罪嫌疑人和询问刑事被害人时依法告知有关权利和义务，保障当事人的合法权益；起诉部门还组织编撰了《办案指引》，切实指导办案人员规范办案；今年，针对刑事二审监督的薄弱环节开展专项调研，制定了《关于进一步规范刑事二审抗诉工作的意见》，并与市中级法院联合下发《关于规范刑事二审上诉案件相关问题的通知》。

二是重点强化不捕不诉案件的监督制约。对拟作不捕处理的案件，要求必须提审犯罪嫌疑人，经集体讨论后，再提请主管检察长审批；对拟作不起诉处理的案件，除绝对不起诉由主管检察长审批以外，存疑不起诉以及相对不起诉案件还必须提请检察委员会讨论决定；实行不捕不诉理由说明书制度，不捕不诉案件，要求填写《不批准逮捕理由说明书》和《不起诉理由说明书》并送达当事人，同时抄送控申部门备案，接受监督。

三是在相对分工的基础上注重捕诉衔接。今年6月，市检察院专门制定《关于加强侦查监督与公诉相衔接工作的若干意见》，规定批捕部门在讨论重大疑难案件时可邀请公诉部门派员参加，公诉部门追诉犯罪嫌疑人须送批捕部门备案，拟作不起诉处理的邀请批捕部门参加讨论；公诉部门认为应当变更强制措施为逮捕的，应当通报批捕部门，批捕部门应当对可否变更强制措施提出处理意见，意见不一致的，报请检察长决定或提交本院检察委员会讨论决定；等等。

四、改革和完善检察业务决策机制,确保重大事项和疑难案件的集体决策

检察委员会（以下简称检委会）是检察机关业务决策及议事机构。近几年来，市检察院不断完善检委会议事规则，积极发挥检委会的业务决策及内部监督作用，有效防范了各种违法办案现象。2007年，市检察院共召开检委会37次，讨论各类重大事项和疑难复杂案件162件。

一是健全议事组织和议事规则。设立检察委员会办公室（以下简称检委办），与案件管理处合署办公，借助案件管理处掌握全院案件信息的资源优势以及案件督查的职能，更好的发挥辅助决策作用。凡提请检委会讨论的案件和事项都必须先提交检委办进行程序和实体审查，并提出正式审查意见供检委会委员参考。通过检委办的前置审查，进一步提高了检委会的议事效率和质量。

今年6月，市检察院对原《深圳市人民检察院检察委员会议事规则》（以下简称《议事规则》）进行了重新修订。进一步规范了检委会的议事程序和讨论范围，要求拟撤案、拟不起诉、拟抗诉的刑事案件以及区院请示的重大疑难案件，必须报检委会讨论决定，有效堵塞了案件决策漏洞，防止了办案中的不廉不公现象。

二是坚持集体决策。根据规定，检委会会议必须有全体组成人员过半数出席才能召开，检委会会议必须有全体组成人员过半数同意才能作出决定，少数人的意见应当保留并记录在卷。检委会委员在讨论案件中坚持集体讨论，独立表决，杜绝走过场，杜绝“一言堂”，切实发挥了检委会的集体决策功能。

三是强化决策的执行。根据《议事规则》规定，承办部门应当自接到检委会决定之日起3日内将执行情况及相关法律文书报送检委办。检委办负责对执行情况进行督办，并将督办情况向检察长和检委会报告，对不执行检委会决定的，按照案件督查相关规定追究有关人员的责任。进一步确立了检委会的决策权威，保证了决策的执行力。

五、改革和完善队伍监督管理机制，确保严格公正文明执法

在加强案件管理与监督的同时，全市检察机关紧紧抓住执法主体这个关键，不断加强班子队伍自身建设，加强基层院的领导和监督，规划队伍监督管理的长效机制。

一是制定自身反腐倡廉建设长远规划。今年8月，制定了《深圳市人民检察院贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉的实施意见》（以下简称《五年规划》）。提出了惩治和预防自身腐败的总体目标、职责、具体要求和工作措施，并以抓住关键环节、围绕领导干部、规范制约检察权为重点，将任务细化成69项具体工作，每项工作均落实责任部门和完成期限。《五年规划》为自身反腐倡廉建设进行了长远规划和详尽部署，成为全市检察机关加强内部监督工作的指导蓝本。

二是加强班子队伍的内部监督。强化领导干部的自律和监督，认真执行民主集中制，加强领导班子成员之间的相互监督；依托党组会、检察长办公会、院务会，坚持民主决策和科学决策；抓队伍纪律作风建设，防止滋生特权思想和霸道作风；建立干部定期轮岗交流制度，防止滋生腐败；建立检务督察工作机制，开展政务、案件、检风检纪全方位督察；依托内部绩效考核机制，强化工作责任心；充实配强纪检监察力量，发挥内部党风廉政建设监督主体职能；加大对检察人员违纪违法案件的查处力度，2005年以来，分别对2名严重违反办案纪律的人员给予“双开”处理，对5名违反办案纪律的人员给予警告、行政记过处分，对群众有反映的40名检察人员进行了诫勉谈话。

三是加强对基层院的领导和监督。制定巡视工作规定，开展对区院的巡视工作，建立对区院领导班子的监督机制；在广泛征求意见的基础上，修改了基层院规范化建设考评标准，把考核与监督结合起来，推动基层院整体发展；加大对区院领导班子的协管力度，优化班子结构。2005年以来，结合区院换届，先后调整5个区院的检察长，今年，又推动了区院6名副检察长的岗位交流；各项业务工作普遍推行市区一体化机制，保证执法的统一。 2006和2007年，市检察院连续两次荣获“全国基层检察院建设组织奖”。

六、拓宽接受监督渠道，推行“阳光检务”

近年来，我们一直把深化检务公开作为一项重要的工作来抓，通过不断创新机制，畅通365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表、政协委员的沟通联系渠道，主动接受外界监督，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权等民主权利。

一是主动接受365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗监督。制定并实施《关于加强365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表联络，自觉接受365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗监督五年工作纲要》；创办代表联络专刊，方便代表了解检察工作；不定期邀请代表视察检察工作，参与检察机关组织的重大活动；坚持定期走访365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表，通报检察工作，听取意见和建议，2005年以来，市检察院共走访365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表235人。

二是坚持特约检察员、执法监督员、人民监督员制度。聘请365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表和政协委员担任执法监督员和特约检察员，定期向特约检察员和执法监督员通报工作，听取检风检纪方面的意见和建议。今年9月，市检察院还专门邀请执法监督员和特约检察员列席检委会，全程听取了检委会议事决策过程；认真做好人民监督员试点工作，打破侦查工作的神秘色彩，将自侦工作主动置于群众监督之下，促使自侦工作的进一步规范。

三是全面落实“阳光检务”工程。今年7月，根据省院部署，市检察院专门出台了《关于推行阳光检务促进民主法治建设的意见》和《实施方案》，明确规定阳光检务工作是“一把手”工程，由检察长负总责。在全面梳理原来做法的基础上，结合深圳法治城市建设的实际，推出了建立检务公开大厅、建立案件办理情况查询机制、落实新闻发布制度、推行不起诉不抗诉案件公开审查、申诉案件听证、举办检察开放日活动等13项具体工作任务，每项工作都明确院领导、主办部门、协办部门的责任和时间节点，同时，将推进阳光检务工作的情况纳入领导班子和各部门的工作考核。下一步还将配合律师法的修订出台《深圳市人民检察院保障律师执业活动的试行规定》，向全市检察机关推广刑事案件的网上查询系统。目前，各项工作正在顺利推进，省检察院近期还将在我院召开现场会，拟在全省检察机关推广我们的做法。

回顾近年来的工作，我们认为，检察机关加强内部监督机制建设是一项长期任务，虽然取得了一定的成绩，但离党委的要求以及人民群众的期望还有一定的差距，检察工作中还有一些不适应形势发展要求的地方，主要表现在：一是少数检察人员接受内部监督的意识较差，认为内部的监督制约会束缚手脚，是给自己添“麻烦”，接受监督的主动性不强。二是内部监督机制还不够严密。案件管理机制在运行过程中还存在不衔接不畅通现象；举报线索分流以后的跟踪督办还不够到位；侦查审讯过程中还有个别不文明甚至违规现象；批捕起诉环节的错案责任追究制度落实还不够。三是保障律师权益接受律师监督方面还存在不足，律师在行使会见权和阅卷权时还不够方便。四是队伍的监督管理有待进一步加强。一些检察人员仍然存在特权思想、霸道作风甚至执法不公、以权谋私等问题，队伍的廉政教育和预防机制建设还有待改进。

在下一步的工作中，全市检察机关要深入学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记等中央领导同志的一系列重要指示，以科学发展观为统领，牢固树立社会主义法治理念，全面推动检察机关内部监督机制建设。一要继续加强执法理念教育，提高全体检察人员内部监督重要性和紧迫性认识，增强接受内部监督的主动性和自觉性；二要继续发扬改革创新精神，以规范检察权运行为核心，紧紧抓住重点岗位、重要部位，不断探索完善各种内部监督机制，同时强化制度执行力建设；三要继续加强队伍执法能力建设，提高办案质量，增强办案效果；四要继续深化阳光检务工作，主动接受社会监督，增强工作透明度，提高执法公信力。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，全市检察机关将以本次专项检查为契机，充分听取各方意见，不断完善检察机关内部监督机制，推动检察工作的科学发展，努力为深圳的经济社会发展，为中国特色社会主义示范市建设作出更大的贡献。

我就汇报到这里，请提宝贵意见。谢谢大家！