关于《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例（草案）》审议结果的报告

——2011年6月23日在深圳市第五届人民代表大会

常务委员会第九次会议上　　

市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会副主任委员   周荣生

　　

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我代表市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会，向常委会本次会议报告《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例（草案）》的审议结果。

　　市五届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会第七次、第八次会议分别对市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会主任会议提出的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例（草案）》和市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会经济工作委员会提出的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例（草案修改建议稿）》（以下简称《草案修改建议稿》）进行了审议。推进前海合作区的开发是中央基于全局考虑做出的重大战略决策，承担着以现代服务业发展促进产业结构优化升级，为我国构建对外开放新格局，为全国转变经济发展方式、实现科学发展发挥示范带动作用的历史使命。为此，中央要求深圳要进一步健全民主法制，充分利用全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗授予的经济特区立法权，尽快为前海现代服务业的发展创造优良的法治环境。常委会组成人员普遍认为，前海合作区条例的起草、修改和审议秉承了中央对前海合作区的期望和要求的精神，在管理机制、体制的创新等方面进行了积极的探索和尝试，创新地规定了法定机构、监督机制、社会建设和法治环境等方面的内容。基于前海目前和今后发展的立法需要，前海合作区条例在前海立法中处于基础性地位，是前海的基本法。条例内容应以原则性、方向性、框架性为主，在涉及体制、行政管理及政府职能方面的内容表述应以宜粗不宜细的原则把握，具体事项可授权作出具体规定。

　　二审后，经济工作委员会将《草案修改建议稿》移交法委统一审议。对于该条例的三审工作，常委会领导和市政府高度重视。常委会认真组织，精心研究。2011年5月23日和24日，常委会领导带队前往国务院港澳办公室和全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法工委征求对《草案修改建议稿》的意见。全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法工委对条例给予了充分肯定，认为前海发展立法先行，体现了特区很强的法制意识；条例立意较高，体现了很高的立法智慧和立法技术，具有鲜明的时代特色；在前海探索法定机构建设、监督机制等制度设计具有积极探索和示范的作用。2011年6月7日，吕锐锋常务副市长带队来市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会与常委会领导协调条例的内容。最近，还书面征求了国家发展和改革委员会、国务院法制办公室的意见，他们均表示支持。2011年6月13日，法制办负责人代表市政府与市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗就条例中的几个具体问题进行了沟通协调。法制委员会会同市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会经济工作委员会、市政府法制办和前海管理局多次召开研讨会，还向市政府、市政协、市纪委、六区365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗等近二十个单位征求意见。根据二审中常委会委员的意见、全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法工委和国务院港澳办公室反馈的意见，结合市政府及有关部门的意见对条例进行了认真梳理和研究。2011年6月16 日，法制委员会第四次会议对条例进行了统一审议，形成了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(草案修改稿)》（以下简称《草案修改稿》）。

　　《草案修改稿》对《草案修改建议稿》的主要修改和需要说明的问题如下：

　　一、关于前海管理局的职能定位

　　《草案修改建议稿》第八条规定：“设立深圳市前海深港现代服务业合作区管理局，负责前海合作区经济、社会和环境事务的管理。前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的公共机构。”有的委员认为在当前时期，前海应当以经济发展为主要目标，以经济建设为主要任务；另一种意见认为前海管理局应当全面负责前海合作区内有关的事务。市政府认为，前海作为现代服务业合作区，主要职能是在创新经济建设的体制机制方面；前海合作区内社会、文化、环境等事务的管理应由辖区政府或有管辖权的政府部门负责，前海管理局负协调之责，以使前海管理局高效运作，心无旁骛地推进前海建设。

　　市委要求在前海应按照“充分授权、封闭运作”的精神，营造宽松的发展环境，高效推进前海快速发展。据此，我委建议在《草案修改稿》第四条增加有关市政府应当探索建立适合前海合作区现代服务业发展需要的管理体制和机制的内容。（详见《草案修改稿》第四条）

　　《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》要求按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构，探索法定机构运作模式。前海目前正处于招商引资和开发建设任务艰巨的起步阶段，前海管理局不宜承担过多的经济开发之外的事务。经研究，我委认为，将前海管理局的职能定位为着重于经济建设，有利于其轻装上阵，集中精力搞好体制机制创新和经济发展模式创新，从宏观上推进、把握前海合作区发展的方向和进程。前海管理局的职能应当是既履行相应行政管理和公共服务的职责，又实行企业化运作。这一点与其小政府大社会及高效精简的思路也是一致的。条例在前两次审议时根据《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》的要求，均将前海管理局定位为政企合一的法定机构。我委认为这一定位是合适的，建议对《草案修改建议稿》作相应的修改。（详见《草案修改稿》第七条）

　　二、关于理事会

　　有的委员认为，理事会应当设在管理局之上；有的委员认为，理事会应该由市政府设立，理事会的主席由市政府领导担任，前海管理局则作为它的执行机构；有的委员认为可以对理事会作原则性规定，但应当授权市政府制定相关操作办法；还有委员认为应该设置咨询委员会。市政府提出，前海管理机构及其运作模式尚处于探索试验阶段，有待在实践中不断摸索、调整和完善，以经济特区立法形式对其具体内容作全面细致规定的时机尚不成熟。同时，考虑到前海当务之急是充分创新和发挥体制优势，强调效率与灵活，实现超常规快速发展，建议删除《草案修改建议稿》中理事会的相关内容。

　　经研究，我委认为，鉴于国家已设立了由国家发改委牵头的省部级协调机制，我市也已设立了前海开发领导小组这一最高决策机构，由书记和市长作为双组长开展工作。为避免决策机构的重叠设置，影响前海合作区的运转效率，建议将《草案修改建议稿》第十条关于理事会的相关内容删除。同时参照香港及国际先进经验，为最大限度地汇集各方面人士的智慧，共同推进前海合作区的科学发展，可以授权前海管理局积极探索专家咨询委员会等咨询机构的作用，《草案修改稿》建议增加相应的规定。（详见《草案修改稿》第八条）

　　三、关于监督专员。

　　有的委员认为需要明确监督专员的职责范围、任命条件与程序、监督的规则与程序等内容；有的委员认为可考虑在前海探索一个新的监督模式，由纪委、检察、公安、监察、审计等部门派人参与，形成联合监督机构。

　　有关监督机构的设置在前两次审议中得到委员们的充分肯定，亦为境内外舆论所关注。全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法工委和国务院港澳办也认同这种尝试。根据委员们的审议意见，并综合征求有关方面的意见，为使监督机构既能适应前海合作区高效统一运作的要求，又能最大限度与我国现行的体制相衔接，我委建议将《草案修改建议稿》中有关“监督专员”的内容修改完善为“监督机构”，监督机构由纪委、检察、公安、监察、审计等单位参与组成。监督机构可以接受纪委、检察、公安、监察、审计等单位的委托，行使相应的职权。这种设计是创新前海监督机制的尝试，与现行的党内法规和国家法律相衔接，有利于发挥各有关监督监察机构的职能作用，既能高效统一运作，又可避免多头行使监督职能。（详见《草案修改稿》第十三条和第十四条）

　　   四、关于前海合作区的土地开发

　　有的委员认为前海合作区的土地利用应当主要采取租赁、合作等形式，严格控制转让；有的委员认为不仅要规定土地使用方式，还要规定土地用途的性质；有的委员认为应当明确规定土地转让的条件和比例。

　　经综合、研究各方面意见，我委建议，前海合作区的土地利用应当符合前海合作区总体规划和产业发展的需要，为避免滥用，要严格控制土地转让，确需采用出让方式利用土地的，应当符合市政府规定的条件，经市政府批准，并向社会公示。出让的具体条件由市政府另行制定。为避免与国家相关法规基本原则冲突，我委建议删除《草案修改建议稿》第二十四条第二款的规定，同时对《草案修改建议稿》的相应规定进行完善。（详见《草案修改稿》第二十一条和第二十二条）

　　五、关于社会建设

　　根据中央和深圳市有关社会管理和建设工作会议的精神，加强和创新社会管理是今后所面临的一个重要课题。《草案修改建议稿》规定了前海管理局在社会建设方面的职责。由于《草案修改稿》第七条建议对前海管理局的职能定位调整为以经济建设为主，综合各有关方面的意见，《草案修改稿》建议将前海合作区有关社会建设的职能由前海管理局调整为市政府统一行使。目的是为了把前海管理局从繁琐的社会事务中解脱出来。《草案修改稿》建议在有关条文中明确规定市政府应当在前海对社会建设领域进行积极探索，把社会管理与建设摆在与经济建设同等重要的位置，并借鉴国内外社会管理有益成果，积极推进前海合作区社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，全面提高社会管理科学化水平。同时，鼓励在前海合作区发展有利于推动现代服务业发展、促进和谐社会建设的各类社会组织，探索发挥社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面的作用。（详见《草案修改稿》第四十二条和第四十三条）

　　六、关于前海法律适用

　　《草案修改建议稿》第五条规定“ 深圳市人民代表大会常务委员会颁布的法规和深圳市人民政府颁布的行政规章，经前海合作区管理机构提出申请，并经市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会或者市政府决定，可以不适用于前海合作区。”全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法工委认为，我国的宪法、法律和行政法规应统一适用，地方性法规、规章是对法律、行政法规的具体化，是对上位法的具体适用，故不能笼统划一地排除适用，但深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会可以依法就前海的特别事务作出特别规定。

　　经研究，我委认为，作为特区中的特区，体制机制创新是前海开发的核心任务之一。国务院在批复中也要求以前海现代服务业的开放发展为契机，积极探索促进现代服务业发展的体制机制。因此，经济特区的立法一定要为前海的体制、机制创新活动提供良好的法制环境，奠定坚实的法制基础。同时，也要注意与上位法及其他法规的衔接和协调。此外，为了使市政府以及前海管理局在制度创新方面有更大的空间，并在具体适用上更加灵活高效，可考虑授权市政府以及前海管理局制定相应的规章和规则。《草案修改稿》建议将条例中有关法律适用的条款依据立法法的精神予以适当调整完善，并归并整合修改为一个条文。（详见《草案修改稿》第四十七条）

　　七、关于过渡期安排

　　目前前海合作区的建设还刚刚起步，《草案修改建议稿》第八章专章为前海管理局在未来全面行使包括社会建设在内的各项行政管理职能规定了过渡期的安排，就前海合作区自条例施行之日起三年内的集中审批、社会事务管理、财政管理、规划管理、投资项目立项等事项作了详细规定。市政府认为，该部分内容主要是政府行政管理事项，未来三年将是市委市政府谋划前海合作区管理体制机制创新的关键期，过渡期安排太过具体，不利于市政府根据前海发展的需要及时跟进、调整，故建议删除该章。

　　经研究，我委认为，市政府的建议是符合前海当前实际发展情况的，也能较好地适应、磨合现行的管理体制，有利于前海合作区高效、精简、轻装上阵的需要，考虑前述对前海管理局定位的调整，建议相应删除《草案修改建议稿》第八章“过渡期安排”。同时，考虑前海未来发展的需要，预留行政管理改革创新的空间，《草案修改稿》建议增加相应的规定。（详见《草案修改稿》第四十八条）

　　此外，我们还对《草案修改建议稿》的部分条文及文字进行了增删、调整，并将条文顺序进行了调整。

　　法制委员会认为，《草案修改稿》符合法律、行政法规的基本原则，建议常委会本次会议审议后,提请表决。

　　根据前海合作区开发建设的需要，建议《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》自通过之日起施行。

　　以上审议结果报告及《草案修改稿》，请予审议。