——2013年10月24日在深圳市第五届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗计划预算委员会主任委员 陈伟元
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为贯彻落实党的十八大精神，深化我市预决算的审查和监督，在市委的正确领导和市政府的大力支持下，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会全面推进全口径预决算审查监督工作。受主任会议委托，现将有关情况报告如下：
一、推进全口径预决算审查监督工作的意义
365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会依法审查批准本级人民政府预算、监督预算执行和审查批准决算，是宪法和法律赋予的一项重要职权。党的十八大报告提出，“支持365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这是党的十八大对365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗工作提出的明确具体的要求，意味着政府的所有收入和支出，包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社保基金等四部分预算都要纳入政府预算，接受365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会的审查和监督。加强全口径预决算审查监督，既是坚持和完善人民代表大会制度、实现人民当家作主的重要举措，又是整合财政资源、健全公共财政体系的客观需要，同时也是规范财政资金管理、提高财政资金使用效益的有效途径，具有非常重要的意义。
二、我市全口径预决算审查监督现状
近年来，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会在市委的领导下，围绕全市中心工作，依法履行预决算审查监督职责，创新监督方式，做了大量卓有成效的工作。一是在全国率先建立了政府投资项目审查和批准制度，将政府基建资金纳入365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗审查监督范围。二是在全国率先建立了政府绩效审计制度，加强了365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗对公共财政收支的经济性和效率性的监督。三是在全国较早地建立了部门预算管理制度，将各预算单位的部门预算编制成册，提交人代会审查。四是组织开展了财政专项资金专题调研，听取审议了市财政专项资金管理使用情况工作报告，推进专项资金成为预算监督的重点领域。五是开展了部门预算、专项资金和政府投资项目的专题审议，拓展了审查的深度和广度。六是开展了政府投资项目跟踪监督，及时发现项目存在问题，推动项目建设进程，提高政府投资效益和质量。上述这些举措都取得较好的监督实效，深化和完善了我市预决算审查监督机制，被各地365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗学习和借鉴。
虽然我们在预决算审查监督工作中取得了一些成绩，但是也存在一些问题和需要改进的地方:一是我市公共财政预算和政府性基金预算提交代表大会审查批准，国有资本经营预算和社保基金预算向365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会报告，尚未实现对全口径预决算的审查批准；二是对全口径预决算审查监督尚无统一的法律规范；三是预算草案提交365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗时间过晚，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表对此意见较大；四是对预决算审查监督的方式方法有待进一步规范等等。
近年来，全国以及各地365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗采取有力措施推进全口径预决算审查监督，为我市提供了很好的借鉴。比如，今年全国人民代表大会审查批准的中央预算草案包括公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金等四大块预算。广东省今年首次将国有资本经营预算纳入省本级预算草案，提交省人民代表大会审查批准，据了解，明年还准备将社保基金预算纳入预算草案。为贯彻落实党的十八大精神，我们要准确把握党中央、国务院对全口径预决算审查监督的新要求，进一步解放思想，积极探索，争取在全口径预决算审查监督上作出新的成绩。
三、我市推动全口径预决算审查监督的工作情况
（一）领导重视，明确方向。今年3月份全国“两会”期间，王荣书记、许勤市长、白天主任专门就贯彻落实全口径预决算工作进行了研究，王荣书记要求市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗在加强全口径预决算工作方面进行探索和创新。全国“两会”后，白天主任、张士明秘书长亲自向王荣书记汇报，与许勤市长沟通，就如何推进全口径预决算工作达成共识，按照先调研明确思路，制定规范性文件，待时机成熟再上升为特区法规的步骤，稳步推进全口径预决算审查监督工作。随后，全口径预决算审查监督工作作为我市重大改革事项纳入了《深圳市全面深化改革总体方案（2013－2015年）》，以及列入市委今年重大调研课题。通过市领导层面的沟通协调，达成了共识，明确了方向，为全口径预决算工作的顺利推进奠定了坚实的基础。
（二）制定方案，成立小组。市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会认真贯彻落实市委的工作部署，制定了加强全口径预决算审查监督工作“1+2”方案，包括总体方案以及重大课题调研、制定全口径预决算审查监督规程两个子方案。成立了以白天主任为组长，周光明常务副主任、刘军副主任、张士明秘书长为副组长，计划预算委、市委政策研究室（改革办）、市发展改革委、市财政委、市人力资源保障局、市审计局、市国资委等部门的主要负责同志为成员的领导小组。领导小组下设工作小组，由市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗和市政府相关部门人员组成。加强组织领导，召开了全口径预决算审查监督工作领导小组会议和工作小组会议，进行了动员部署，全力推进全口径预决算相关工作。
（三）充分调研，扎实推进。为了更好地推进全口径预决算审查监督工作，常委会开展了系列调研。白天主任、周光明常务副主任、刘军副主任分别带队到市财政委进行了调研。刘军副主任率计划预算委、市发改委、市财政委、市审计局的相关负责同志赴香港立法会调研财政预算案审查监督的做法。此外，工作小组还赴广东省365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗、广州市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗、武汉市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗调研全口径预决算审查监督工作。在充分调研的基础上，工作小组制定了《深圳市全口径预算决算审查和监督规程》（以下简称《规程》）、《深圳市全口径预算决算审查和监督评估体系》（以下简称《评估体系》），起草了《深圳市全口径预算决算审查和监督调研报告》（以下简称《调研报告》）。
（四）出台意见，沟通协调。为了推进全口径预决算审查监督有关工作的落实，常委会制定了《关于加强政府全口径预决算审查和监督工作的意见》，并印送市政府。该意见从全面、及时、刚性、沟通、公开等五个方面对政府全口径预决算提出了明确要求。在具体工作过程中，计划预算委广泛听取意见，与政府相关部门主要领导、工作组成员等进行了6次沟通协调并征求意见，赴市发改、财政、国资、社保等部门调研走访5次，正式发文征求意见2次，开展了专家论证。经多轮的沟通协调，就全口径预决算相关工作与政府部门达成了一致意见。此外，计划预算委委员和部分市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表积极参与全口径的调研和座谈，提出建设性意见建议，充分发挥了代表的主体作用。
（五）政府支持，共同参与。市政府高度重视、大力支持全口径预决算相关工作，许勤市长多次作出批示，对全口径预决算编制和管理工作提出要求。陈应春副市长2次召开协调会，研究协调全口径预决算编制工作。吴德林副秘书长3次带队到市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗沟通协调《规程》有关事宜。市发改、财政、审计、国资、社保等部门积极参与、全力配合全口径预决算工作，部门主要领导参加全口径相关调研，出席领导小组会议，统筹协调全口径相关重要工作，并派出骨干力量参加工作小组，共同参与完成课题调研、《规程》和《评估体系》的制定等有关工作。
在市委的领导下，在市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会和市政府的共同努力下，我们就全口径预算编制、审查和批准取得一致意见：市政府编制全口径预算，将国有资本经营预算、社保基金预算纳入预算草案，提交2014年市人民代表大会审查和批准。在此基础上，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会决定以通过重大事项决定的形式，明确市政府负责编制市本级全口径预算决算草案、依照法律法规和相关规定所确定的时间和程序将市本级全口径预算草案提交市人民代表大会审查和批准、市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会主任会议制定相关的工作制度等事项。
四、市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗推进全口径预决算审查监督工作的总体思路和具体成果
（一）总体思路。贯彻落实党的十八大和习近平总书记视察广东、深圳重要讲话精神，在全面梳理目前预决算审查监督工作和广泛听取各方面意见的基础上，对多年来开展预决算审查监督工作中相对成熟的工作制度、工作方法和改革思路进行总结，明确政府全口径预决算审查监督的内容、重点和方式方法，进一步完善和规范审查监督程序，争取在本届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗期间，建立起更加科学、规范、有效的全口径预决算审查监督机制。
（二）具体成果。市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会按照推进全口径预决算审查监督的总体思路，扎实推进相关工作，形成了《规程》、《评估体系》、《调研报告》等三项具体成果。其表现形式为“一图一表一报告”。“一图”，就是根据《规程》制定的全口径预决算审查监督系统结构图，解决全口径预决算如何审查和监督的问题。“一表”，就是《评估体系》中全口径预决算审查监督评估表，解决预决算审查和监督什么的问题；“一报告”，就是调研报告，提出加强和完善全口径预决算审查监督的意见建议。其中，“一图一表”明确了全口径预决算审查监督的程序和内容，是市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗开展预决算审查监督的具体工作指引，建立了市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗全口径预决算审查监督工作的格局。“一图一表”可持续使用以及拓展应用，可根据法律法规的调整对图表规定的程序和内容进行调整，可作为编制预决算审查监督工作计划、推行责任管理的依据，建立了全口径预决算审查监督的长效机制。
（三）主要特点。《规程》、《评估体系》、《调研报告》作为市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗推进全口径预决算审查监督工作的主要成果，具有以下特点：一是突出全口径内涵。我们将全口径预决算管理和审查监督的内涵、外延、方向、措施的研究贯穿于全口径预决算审查监督工作全过程，《规程》、《评估体系》、《调研报告》在总体方向的把握、审查监督程序内容的设置等方面全面体现了全口径预决算审查监督的制度设计宗旨及总体要求。二是具有前瞻性和创新性。《规程》、《评估体系》、《调研报告》在法律法规规定的框架下，既立足当前又放眼长远，创新预算审查监督的方式方法、运行机制和制度设计，具有一定的前瞻性和创新性。三是具有较强的系统性。全口径预决算审查监督涉及预算制度的方方面面，《规程》、《评估体系》、《调研报告》紧扣审查监督内容和主题，解决如何审、审什么等问题，具有较强的系统性和针对性。四是具有监督和支持的一致性。《规程》、《评估体系》、《调研报告》准确把握全口径预决算编制、审查、执行过程中365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗与政府的良性互动，使365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗的审查监督成为支持和促进政府预决算工作的制度设计，使预决算更容易得到代表的理解和支持，做到寓支持于监督之中，实现监督和支持和谐统一。
五、关于《规程》、《评估体系》和《调研报告》的说明
（一）《规程》
1、基本框架。《规程》的篇章结构以预算过程为主线，分为总则、预算编制、预算审查和批准、预算执行、决算审查和批准、监督、违规处理、附则共八章。预算管理、审查和监督的环节共计49个。
2、四个来源。制定《规程》的依据主要来源于4个方面：一是现行的法律法规；二是党的十八大报告要求；三是我市开展预决算审查监督工作的现行做法，如专题审议、跟踪监督等；四是365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表及人民群众较为关注和反映较多的事项，如“三公”经费、预算公开等。
3、五个步骤。为贯彻科学立法、民主立法的原则，《规程》采用系统论方法编制，从起草到实施分五个步骤进行：一是系统设计。今年3月至5月，工作小组在调研和梳理相关法律法规的基础上，对预决算审查监督流程进行系统设计，制作整体框架系统图，起草了《规程》大纲。二是结构识别。5月至6月，工作小组根据大纲起草初稿，多次研究讨论并修改完善。三是系统调试。6月至8月，对《规程》进行合法性及可操作性论证。四是系统运作。10月-12月，《规程》经常委会审议、主任会议审议通过后运行。五是系统优化。2014年，根据运行情况，对《规程》作进一步修改完善。
4、两大特点。《规程》以党的十八大精神为指导，对预算审查监督全过程进行系统设计，既有指导性要求又有具体的操作指引，既全面布局又突出重点，具有较强的系统性、可操作性和创新性。主要特点可以归纳为“五专十新”：
“五专”：为了提高预算审查监督实效，《规程》对专家论证、专题审议、专项跟踪、专题调研、专题询问等五种主要的审查监督方式方法作出明确规定。一是专家论证。《规程》规定，计划预算委员会可以邀请专家参加有关计划预算审查监督方面的咨询、论证、调研等活动，提高预算审查监督工作的质量和水平。二是专题审议。《规程》对预算专题审议的提出、审议方式等作了明确规定，使代表大会的专题审议更加规范和制度化。三是专项跟踪。《规程》提出每年可以选择预算执行中的重点难点问题开展专项跟踪监督，并对专项跟踪监督的工作方式、结果处理等作出明确规定。四是专题调研。《规程》规定，计划预算委员会每年可以对市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表和人民群众普遍关注的热点难点问题开展专题调研。五是专题询问。《规程》规定，常委会会议期间，经主任会议决定，可以就预算执行、预算调整、决算、审计等方面的议案和工作报告组织专题询问。
“十新”：《规程》在法律法规规定的框架下，对审查监督方式方法进行完善和创新，创新性规定主要体现在以下十个方面：一是全口径。《规程》明确了提交市人民代表大会审查批准的本级预算是市本级政府全口径预算，包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社保基金等预算。二是专家库。《规程》规定，常委会设立计划预算审查监督咨询专家库，作为计划预算审查监督的咨询机构。三是会议开放。《规程》规定计划预算委员会的审查会议向市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表开放，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表可自愿报名列席。四是预先审查。《规程》规定在预算的初步审查工作中，增加以调研论证为主要方式的预先审查环节。五是设立咨询点。《规程》规定，市人民代表大会会议期间，市财政等部门可在会场设立咨询点，回答市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表对本级预算草案的提问。六是答辩。《规程》规定代表大会期间计划预算委员会举行的第一次全体会议上，政府相关部门负责人参加会议，听取意见，对各代表团提出的意见和问题进行回应和解答。七是信息报告。《规程》规定，市政府有关部门应及时向计划预算委员会报送有关预算执行及综合性统计报告、规章制度等资料。八是审计回应。《规程》对审计整改回应制度作出明确规定。九是公开。《规程》对预算公开、“三公”经费公开、决算公开等作出明确具体的规定。十是违规处理。《规程》明确规定了违规行为的处理措施。
（二）《评估体系》
1、起草过程。为规范预决算审查监督的内容，提高预决算审查监督的质量和水平，计划预算委员会依据有关法律法规，结合工作实际，按照法制化、科学化、系统性、可操作性等原则，制定了《评估体系》。今年8月份，计划预算委员会第十六次全体会议在对市本级决算草案进行初步审查时，首次探讨使用了《评估体系》中的“全口径决算审查评估指标体系”对市本级决算进行了评估，并将评估结果作为初步审查报告的重要依据，该做法得到了常委会组成人员、计划预算委员会委员的肯定。根据委员评估和意见反馈的情况，计划预算委员会对《评估体系》作了进一步修改完善。
2、两个来源。《评估体系》的指标主要来源于2个方面。一是《预算法》、《监督法》等14个法律法规共87条的具体规定。二是市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表特别是市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会组成人员、计划预算委员会委员近几年对于预决算的审议意见，如材料规范性、报告可读性、文字表述、图表说明等要求。
3、三大方面。评估体系设有预算审查、决算审查、预算执行监督等3套评估指标体系，设有3级评估指标，分别从合法性、合理性、全面性等3个方面对预算、决算、预算执行情况等进行评估。一是合法性，包括内容合法性、程序规范性等二级指标以及法定支出、报送材料等三级指标。二是合理性指标，包括重点支出、支出结构等二级指标，以及民生领域、规划项目等三级指标。三是全面性指标，包括材料规范性、报告可读性等二级指标，以及材料完整、数据准确、图表说明等三级指标。
4、三个用途。《评估体系》有三个用途：一是作为市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会组成人员、市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表在审查预决算草案、审议预算执行情况报告时的参考指引。二是作为计划预算委员会委员审查预决算以及咨询专家开展专家论证时的审查评估打分表，打分结果作为初步审查报告的重要依据。三是作为政府有关部门编制预决算的参考指引，政府部门也可以使用评估体系对预算、决算、预算执行情况进行自我评估。
（三）《调研报告》
1、起草过程。该课题是今年市委市政府重大调研课题之一。课题调研从今年3月开始启动，历时半年。调研组采取了外地调研、部门走访、文献及法律法规梳理、历史研究、比较研究、专家论证会等多种方法进行调查研究，并委托深圳大学法学院起草调研报告。通过课题调研，为我市开展全口径预决算审查监督提供理论依据。
2、主要内容。调研报告分为四个部分：第一部分介绍了全口径预决算审查监督的政策背景，对全口径预决算进行了概念解释，梳理了全口径预决算审查监督的相关理论。第二部分对我市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗开展预决算审查监督的现状、主要特点和存在问题进行了分析。我市开展预决算审查监督的主要特点有：一是以立法推动全口径预决算审查监督；二是逐步将各类资金或基金纳入365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗监督范围；三是探索以“五专”为特色的审查监督方式；四是充分发挥审计机关对全口径预决算的监督作用。存在的主要问题有：一是国有资本经营预算和社保基金预算未提交代表大会审查和批准；二是全口径预算编制细化程度不够；三是全口径预算内容不够完整；四是预算编制和提交审查时间过晚；五是预算草案可读性有待增强；六是全口径预决算审查监督制度有待完善；七是365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗审查的能力建设有待加强。第三部分总结归纳了全国、部分省市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗以及香港立法会、美国国会在开展预决算审查监督方面的先进经验和做法。第四部分提出了完善我市全口径预决算审查监督工作的建议：一是扩大预决算编制范围；二是提前预决算编制时间；三是细化预决算编制内容；四是理顺预算之间的关系；五是实行预算全覆盖审查；六是完善预决算审查程序；七是探索预决算量化评估；八是发挥代表的主体作用；九是开展预算全过程监督；十是推动预决算信息公开。
六、下一步实施全口径预决算审查监督的工作安排
（一）审议通过全口径预决算审查监督相关工作成果。一是提交市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会主任会议审议通过。《规程》、《评估体系》、《调研报告》经常委会会议审议后，根据常委会组成人员的意见进一步修改完善，提交常委会主任会议审议通过。二是发布《规程》、《评估体系》、《调研报告》。三是将《规程》、《评估体系》、《调研报告》报全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗和省365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗，为全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗、省365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗推进全口径预决算审查监督工作提供参考。
（二）推进全口径预算编制，按时提交人代会审查。一是提早启动全口径预算编制。市政府相关部门要提早启动全口径预算编制，将国有资本经营预算和社保基金预算纳入2014年预算草案编制范围。二是按时提交审查材料。代表大会举行的一个半月前，市财政部门要向计划预算委员会提交预算审查材料。三是按时提交预算草案。经市政府常务会议审议通过的预算草案要在代表大会举行的二十日前提交市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会，在代表大会举行的十日前发给全体市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表。
（三）落实全口径预算审查监督各项工作。一是召开市区365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗预算审查监督工作会议，研究部署有关预算审查的调研、论证、初审等工作。二是开展调研。组织计划预算委员会委员和市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表，到市财政委和预算部门进行调查研究，了解有关部门关于预算安排的意见。三是组织预先审查。组织市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表对部门预算、专项资金、政府投资项目等进行预先审查。四是开展初步审查。召开计划预算委员会会议，对预算草案或者草案初步方案进行初步审查，提出审查报告，向常委会主任会议报告。五是大会审查和批准。市人民代表大会审查和批准市本级预算。六是执行监督。根据工作实际，采取专题调查研究、听取执行情况报告、视察、询问等方式方法开展全口径预算执行情况的监督。
附件2：深圳市全口径预算决算审查和监督评估体系（送审稿）.doc
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