关于教科文卫工委联系部门2012年度法规实施情况的审查报告

主任会议：

根据市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会主任会议通过的《法规实施情况报告制度实施办法》（简称《实施办法》），我工委对其中的四个部门的16部法规的实施情况报告进行审查，提出审查报告如下。

一、各部门都按时提交有关法规实施报告。总体来看，报告内容比较详实，对法规主要制度的实施情况和效果都作了说明。

二、从报告的法规实施情况看，各部门都对所负责实施的法规进行梳理，有关法规得到认真执行。但在法规执行过程中也存在一些问题，主要表现在以下几个方面：一是某个部门仅对自身执行法规的情况进行报告显得不够全面周全；二是部分法规条款与上位法有冲突或滞后于国家有关法律的修改；三是部分法规有关规定没有执行；四是少数法规有关条款操作性不强；五是法规实施情况的报告滞后于立法计划的制定，使得法规的修改需求不能及时得到解决。

三、针对法规执行中出现的问题，提出以下意见和建议：

（一）每年度由市政府办公厅或市法制办统筹各部门报送法规实施情况的报告。如，《深圳经济特区中医药条例》第十四条第一款规定“市人力资源和社会保障行政部门在制定医疗保险药品目录、诊疗项目时，应当对中医药事业的发展予以支持。”这一条款主要由市人力资源和社会保障局执行，市卫人委不掌握具体的执行情况；《深圳经济特区成人教育管理条例》第六条规定“深圳市人民政府（以下简称市政府）教育行政部门是全市成人教育管理的主管部门，负责全市成人教育的协调、指导和宏观管理。区人民政府教育行政部门由市政府教育行政部门授权，对辖区内成人教育进行业务指导、管理和监督。市政府劳动行政部门负责管理职工技术等级培训、岗前和在岗技术培训；市政府人事行政部门负责管理国家公务员的培训；市政府其他行政部门和社会团体按职责分工负责管理本系统人员的岗位培训。”这一条款涉及教育和人力资源两个系统，市教育局不完全掌握具体的执行情况；《深圳市文化产业促进条例》第九条规定“市、区政府和司法机关应当加强知识产权保护制度建设，完善知识产权行政执法与司法保护机制。积极提供知识产权公共服务，支持和指导文化企业增强自我维权的意识和能力。” 这一条款主要由司法系统执行，市文体旅游局不掌握具体的执行情况。因此，法规条款的执行不是单靠某个部门，而是多个部门的联动合作，仅了解某个主要部门的法规执行情况显得较为片面。

（二）尽快启动有关法规修改工作。

1、《深圳经济特区成人教育条例》（以下简称《成教条例》）在实施中存在以下问题：一是成人教育仍然存在多头管理现象。教育行政部门和劳动、文化部门对成人教育都有相应管理职能和审批权限，全市尚未建立起统一的成人教育管理体系，影响了成人教育资源的统筹和整合。二是成人教育机构举办者资格有变化。按照《成教条例》规定，除了企业，行政部门、事业单位也可举办面向社会招生的成人教育办学机构。但根据现行政策，行政部门、事业单位已不能举办面向社会招生的成人教育办学机构，非国家财政经费、且具备法人资格的主体才可举办，并且具备相应条件的自然人也可举办。《成教条例》的规定已与现实情况不符。三是成人教育办学机构分教点管理需要规范。市教育局、市劳动局于2003年联合下发《关于加强深圳市成人教育社会力量办学管理的若干意见》，对成人教育办学机构分教点的管理问题作出相关规定，但该意见仅是规范性文件，层级和效力较低，应由法规作出规定。四是缺乏风险防范机制。《成教条例》未对成人教育机构终止办学问题作出规定，没有有效的风险防范机制，特别是成教机构退出监督机制，容易造成管理缺位，约束不力。五是成人教育对象有新变化。随着形势的发展，目前成人教育机构也对18岁以下的青少年开展课外辅导、兴趣班之类的培训，并且这方面的社会需求还比较大。《成教条例》应针对实际情况，制定相应规范。六是成人教育管理执法手段不足。目前，我市查处无办学许可证的成人教育办学行为已纳入城市综合执法范围，由城管部门执法。而《成教条例》并未明确规定可对非法成人教育办学机构采取扣留财产、查封等行政强制措施，执法手段不足。因此，建议尽快对《成教条例》进行修订，结合新情况，进一步明确有关内容，细化有关规定。

2、《深圳经济特区教育督导条例》（以下简称《督导条例》）在实施中存在以下问题：一是法律对教育督导工作提出新要求。义务教育均衡发展已被2006年重新修订的《义务教育法》列为教育督导的职责，而《督导条例》缺乏此项规定。另外，国家《教育督导条例》已经公布实施，教育督导工作增加了许多新内容，《督导条例》亦应相应增加和细化新的内容。二是我市教育改革发展需要《督导条例》增加新内容。如民办教育的教育督导、党政领导基础教育工作职责考核纳入教育督导范围、全市学校办学水平综合评估纳入教育督导范围、建立基础教育质量监测督导机制、督学数量和教育规模的匹配等问题，都需要进一步明确。三是全国各地教育督导立法有新发展。自我市出台全国首部教育督导法规后，部分省市也相继出台教育督导法规，不少法规较好体现规范性、时代性和地方创新特色，值得我市研究和借鉴。因此，建议结合《义务教育法》的新规定、我市教育改革发展的需要和全国各地教育督导立法的新发展，对《督导条例》进行修订，为建立职能界定科学、机构人员配备合理、运作机制高效、适应深圳现代化教育管理工作需要的教育督导体制提供更好的法制保障。

3、《深圳市学校安全管理条例》（以下简称《安全条例》）在实施中存在以下问题：相关政府部门的学校安全管理职责不够明确，学校承担责任过重、管理要求过高。市教育局认为，对于学校安全管理问题，不仅要考虑社会和家长的要求，同时也要考虑到学校的实情，更要考虑教育的长远发展，将安全责任过多转嫁到学校的方式并不可取，也不利于学生健康成长，不利于形成科学的教育理念。近年来，不断有365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表建议对《安全条例》进行修订，主要认为《安全条例》中的政府各部门职责、安全管理经费、安全管理人员配备等规定需进一步明确和强化。因此，市法制办、市教育局建议结合国家的《校车安全管理条例》的同时，将《深圳市学校安全管理条例实施细则》中比较成熟的内容提升到《安全条例》中，进一步明确学校安全管理责任主体的职责，重点突出学校安全管理工作中急需解决的人员编制和经费问题；进一步完善《安全条例》的适用范围，确立学生伤害事故处理兼顾各方利益的原则。

4、《深圳经济特区公民无偿献血及血液管理条例》（以下简称《献血条例》）在实施中存在以下问题：一是《献血条例》是我国有关献血的第一部地方性法规，在当时的历史条件下，《献血条例》中确定我市实行的是无偿献血与有偿献血相结合的双轨制度，积极倡导、推行无偿献血，允许有偿献血。这与国家《献血法》明确规定的我国实行无偿献血制度相冲突。同时，我市在1998年10月已经全面实现无偿献血100%满足临床用血的目标，自1998年10月1日起，有偿献血模式已经在我市消失。而《献血条例》中的第四章为“有偿献血”，与现实情况不符，且不能适应我市无偿献血工作发展的需要。二是《献血条例》第三十条，对无偿献血公民的奖励标准是依据卫生部和中国红十字会总会于1987年6月8日颁布的《无偿献血奖励办法（试行）》制定的，该奖励办法已于1999年7月12日废止；卫生部和中国红十字会总会于1999年10月1日重新颁布《全国无偿献血表彰奖励办法》，并于2009年进行再次修订。新办法在奖项设置和奖励标准上都有较大变动，《献血条例》关于公民无偿献血奖励的奖项设置和奖励标准均不能适应目前我市无偿献血形势的发展，不能执行，也无法执行。三是《献血条例》第八条规定的市献血办公室负责无偿献血及有偿献血的日常管理工作。实际上，我市于2006年就取消“深圳市献血办公室”的功能设置。四是《献血条例》规定的“无偿献血基金”于1998年10月1日国家《献血法》颁布后已全部上缴市财政，因此该基金早已不存在。目前我市无偿献血宣传、招募、表彰等经费来自于市财政划拨的“无偿献血专项经费”。五是《献血条例》中关于献血间隔期的规定与《献血法》有冲突。因此，建议针对上述情况相应地修订《献血条例》。

 5、《深圳经济特区控制吸烟条例》（以下简称《控烟条例》在实施中存在以下问题：一是烟草危害公益宣传力度不够，公众控烟意识不高，缺乏维护健康权的主动性和积极性。二是各类公共场所和工作场所控烟意识不强，没有履行场所经营者或管理者的职责。三是禁烟场所的范围与我国签署的国际公约不符。《控烟条例》规定的禁止吸烟场所范围过于狭窄，不符合我国签署的《世界卫生组织烟草控制框架公约》的要求，且与卫生部《公共场所卫生管理条例实施细则》的规定也不相符。对此，市政府已提请常委会审议《控烟条例（修订草案）》，我工委将于4月份向常委会提交初审报告。

6、《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》（以下简称《捐献移植条例》）在实施中存在以下问题：一是《捐献移植条例》第五条：深圳市卫生行政管理部门（以下简称市卫生部门）是人体器官捐献移植的主管部门。因器官捐献工作目前由市红十字会参与器官捐献的咨询、登记、过程协调、移植见证、困难救助、缅怀纪念等工作。《捐献移植条例》需要对卫生行政管理部门、红十字会的定位及职能进行明确。二是《捐献移植条例》第六条：身后捐献人体器官的，应当符合下列条件之一：（1）死者生前以书面遗嘱或者其他书面形式同意捐献；（2）死者近亲属书面同意且死者生前未有不同意捐献的意思表示；（3）死者生前意识清醒且有同意捐献的口头意思表示，并有不参与该人体器官的摘取或者植入的医师二人以上书面证明，而且其近亲属也不反对的。然而，在实际工作中，捐献者如生前未表示不同意捐献，其近亲属（父母、配偶、子女）往往只有部分在深圳，因器官捐献时间性非常强，在外地的亲属如何有效表示同意（是否可以使用电话录音、书面授权形式）需要明确。三是《捐献移植条例》第十条：自遗体摘取人体器官的，应当经至少两名未参与治疗的具有副主任医师资格以上的医师做出书面判定，确认捐献者死亡后方可进行。判定捐献者死亡的医师，不得参与该人体器官的摘取或者植入手术。在实际执行中，需要对判定捐献者死亡的医师的身份、条件、判定标准等进行明确。四是《捐献移植条例》第三章中的部分条款在执行中存在分歧，需要进一步明确。如：移植医院需按照卫生部器官移植分配与共享系统进行移植分配，是否还需要单独使用市红十字会器官移植平台？市红十字会本身并不是医疗机构，器官分配需要大量科学的专业医疗知识，目前市红十字会只参与分配见证，在分配中市红十字会的职责需要明确。五是2007年5月1日起实施国务院《人体器官移植条例》后，《捐献移植条例》的大部分内容因与上位法不符，无法得到实际执行，需要作出相应的修改。

因此，需修订的主要内容有：一是明确卫生部门、红十字会、移植/非移植医院在器官捐献工作中的定位与职责；二是建立与民政、司法、交通、公安、财政等协调配合机制，如免除殡葬费用；交通意外死亡在不影响法医鉴定的情况下经家属与法医书面同意，可以捐献器官等；三是明确器官捐献救助基金定位、来源、使用、管理等内容，明确政府投入一点、社会支持一点、医院捐赠一点、受益者拿出一点的来源机制；四是明确器官捐献者所在医院进行死亡判定人员、标准、流程；五是在申领驾驶证人员填写表格中加入是否愿意捐献器官内容；六是目前深圳与国家条例中器官定义并不一致，深圳包含组织、细胞，如何定义需要在《捐献移植条例》中予以明确。

7、《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》（以下简称《档案条例》）在实施中存在以下问题：一是制度设计存在转型导向问题。经济和社会的发展，对档案资源体系建设提出更高要求，对民生相关档案的收集存储与开放利用也提出新的需求。《档案条例》在制定之初，着眼于当时的馆藏和档案工作实际，一方面未对城建档案、国土规划房产业务档案、工商业务档案、公检法业务档案、社会保险业务档案等专门档案的收集、移交做出规定，导致目前我市各级综合档案馆馆藏结构单一，不利于档案资源的整合，制约档案价值的发挥；另一方面，这些与民生幸福息息相关的档案具有利用率极高、可获取渠道单一等特点，显得更为珍贵，而《档案条例》中相关规定对此预见不足，因而目前我市无论是各综合档案馆，还是各文件档案生成单位，对于民生档案的开放利用还存在认识不足，措施保守等问题，特别是对社区档案工作缺乏必要的规定和规范。二是对电子文件归档和电子档案管理缺乏必要的规定。网络化办公系统的应用和推广，使得电子文件流转和电子档案管理相关问题日益凸显，集中体现在电子文件的归档和电子档案的存取两大方面。具体表现在如何同步保存电子文件在形成和流转阶段的特征和背景信息，如何保证电子档案的真实完整和长期可读性，如何进行异地备份和多介质保存等。目前国家已经出台《电子档案移交与接收办法》等规范和标准，我市部分机关和企业也已经开始实验OA办公系统与档案管理系统的对接，着手开发电子文件的自动归档和电子档案数据库。《档案条例》亦应该与时俱进，对其提出原则性的规定和要求。三是为相关规定设置的保障措施比较单一。《档案条例》比较详细地罗列对禁止性行为的处分与处罚，而对值得赞许和鼓励的行为缺乏有效的激励。如《档案条例》在第十五条中规定“鼓励向市、区档案馆捐赠不属于国家所有的档案。档案馆决定接收捐赠的，应当对捐赠者颁发捐赠证书”，只提出捐赠证书而没有提到捐赠者的优先利用权。而其他条款，如第二十八条中的“鼓励企业及私人档案馆依法向社会公开档案”等，都缺乏激励机制和措施。四是我市档案管理体制的创新与实践需要在《档案条例》中得到体现和保障。目前我市档案管理体制创新中的一个重大举措就是深圳市档案中心的建设与实践。随着城市的快速发展，全市档案储存量急剧膨胀，多个单位部门储存着各自的档案资料，占用资源庞大，不利于档案的安全和有效利用，并造成土地资源、建设资金浪费，增加管理成本。档案中心项目的开展，将基本满足全市日益增长的档案存储需求，为全市档案资料的存储、管理和利用提供统一的公共平台，有利于进一步整合资源、提高档案的规范化管理和服务水平。由于理念较新，《档案条例》中没有相应的条款保障，会在一定程度上影响这些工作的开展和实施。因此，市档案局建议根据《档案法》等上位法的修订与变化，结合我市档案管理体制的创新与改革的实际，修改、补充部分条款，从而增进《档案条例》的可操作性、实效性和前瞻性。

8、《深圳经济特区促进全民健身若干规定》（以下简称《全民健身规定》）在实施中存在以下问题：随着时间的推移，社会整体环境变化使得《全民健身规定》无法继续适应当前的社会需要。近些年我市群众性体育和全民健身事业发展非常迅速。各种有关全民健身的新生事物层出不穷，这些变化导致《全民健身规定》已经不能适应现实需要，超出当初制定所调整的范围。如社会体育指导员群体快速扩大和成长，他们的法律地位、权利义务及行为需要政府加以确认、规范和引导；再如，各类体育运动协会和俱乐部等组织如雨后春笋般涌现，对它们的各类事项也需要加以规定；此外，高危险性体育经营项目的批准和管理、民间自发组织的体育竞赛活动的规范、民间及民族传统体育项目的挖掘和保护等都需要在立法修订中加以补充和完善。另外，以国家《全民健身条例》为代表的一系列涉及全民健身的法律、法规的出台，使得《全民健身规定》中有些内容与上位法发生冲突，需要废止；而且这些法律、法规中的一些原则性条款也需要我们以地方法规的形式加以细化。因此，建议将《全民健身规定》修订为条例并对以下主要内容作出规定：一是专设 “全民健身计划”一章用以贯彻《全民健身条例》第八条的规定；二是加强全民健身活动的针对性，为各个单位和团体在组织其成员进行长期的、有规律的体育活动方面设定必要的义务；三是规范高危险性体育经营项目和民间自发组织体育竞赛；四是专设“全民健身经费”、“全民健身设施”和“全民健身指导”三章，从资金、场地设施和人员三方面保障全民健身。

9、《深圳经济特区实施<印刷业管理条例>若干规定》（以下简称《印刷业规定》）在实施中存在以下问题：一是受到2012年省政府进行第六次行政审批制度改革的影响，将设立中外合资经营、中外合作经营、外商独资经营印刷企业的审批权下放到市一级，我市在相应的行政审批制度改革中也将包装装潢印刷品印刷企业、其它印刷品印刷企业的设立项目的审批权下放到区一级的文化部门，这与现行的规定不符；二是在执法方面，由于《印刷业规定》出台时间较早，此后国务院公布实施《印刷业管理条例》，相关规定更加详尽具体，且《印刷业规定》中关于罚款的标准较高，不符合执法实际情况，目前在执法中实施较少。因此，建议对《印刷业规定》的第八条、第九条作相应修改；同时，建议结合国务院《印刷业管理条例》的规定和我市实际，有针对性的修改、增加有关执法规定，以进一步增强法规的合理性、科学性和可操作性。

附件：

附件1、关于深圳经济特区法规和较大市法规实施情况的报告（市教育局）.doc

附件2、市文体旅游局2012年度深圳特区法规和较大市法规实施情况报告（文体旅游局）.doc

附件3、市卫生人口计生委关于2012年度法规实施情况的报告（市卫生局）.doc

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　教科文卫工委

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年3月7日