2016年8月23日在深圳市第六届人民代表大会
常务委员会第十次会议上
《深圳经济特区建筑节能条例》执法检查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为加强我市建筑节能管理，提高能源利用效率，进一步落实《深圳经济特区建筑节能条例》（以下简称《条例》）的贯彻实施，2016年6月至7月，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会城建环资工委根据市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会年度工作要点和监督工作计划的安排，组织开展了《深圳经济特区建筑节能条例》执法检查。按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会执法检查条例》的相关规定，现将有关情况报告如下：
一、 执法检查的基本情况
今年6月份，城建环资工委制定了执法检查工作方案，明确了执法检查工作的组织领导、时间、目的、内容、方法、步骤等事项，按照法定程序报经主任会议审议通过后，组织实施并向社会公布。执法检查组由市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会副主任刘恩同志担任组长，成员包括7名具有建筑节能领域专业背景知识的市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会委员和市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表。此次执法检查的目的，主要在于三个方面：一是通过执法检查，了解和掌握《条例》实施10年来的执行情况；二是查找执行中以及立法本身存在的问题及原因，提出改进和完善措施；三是以执法检查为契机，进一步推动《条例》的全面贯彻实施，提高公众参与建筑节能工作的积极性，促进我市建筑节能工作迈上新台阶。为确保执法检查取得实效，执法检查组精心组织，扎实推进，开展了下列工作：
（一）组织学习。
6月下旬，组织执法检查组对《条例》的立法目的、设定的主要制度等内容进行了系统学习，并熟悉了执法检查工作方案。
（二）征求公众意见。
通过市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会门户网站向社会公开执法检查事项和执法检查组联系方式，征求公众对法规实施情况和执法检查工作的意见和建议。
（三）组织实地视察、调研。
执法检查组按照新建建筑节能设计、施工，既有建筑节能改造以及可再生能源应用三个类别，对招商证券大厦工地、深业上城二期工地、市儿童医院、侨香村和市疾控中心进行实地视察、调研，并召开座谈会听取情况汇报和意见建议。
（四）召开座谈会，听取各方面的意见和建议。
召开有建设、房地产开发、设计、施工、监理、施工图审查、行业协会、物业管理、绿色建筑咨询、节能改造、合同能源管理等24家相关单位参加的建筑节能专题座谈会，听取相关意见和建议。
（五）开展自查。
要求各区和市政府相关部门开展自查，并召开座谈会，专门听取市政府发改、财政、住建、机关事务管理等部门的自查汇报。
通过上述工作，执法检查组对《条例》的实施情况有了比较全面、客观、深入的了解，完成了执法检查方案既定的工作任务。
二、 条例实施情况的基本评价
（一）条例总体上得到了较好的实施，在促进我市建筑节能事业发展方面发挥了良好的法制保障作用。
《条例》自2006年11月1日起施行。10年来，市、区政府和相关部门认真贯彻执行《条例》的各项制度，扎实推进建筑节能工作，取得了明显的成效。截至2015年12月底，我市建筑领域综合节能总量约497万吨标准煤，减排二氧化碳1202万吨。2012年，住房和城乡建设部（以下简称住建部）、中国城市科学研究会联合向深圳市颁发了中国首个绿色建筑实践奖--城市科学奖，我市也被住建部等国家部委誉为全国“绿色先锋”城市。总的来说，《条例》在引领、规范和保障深圳城市建设的科学发展、低碳发展方面发挥了较好的法制保障作用。
1.我市在新建建筑节能方面严格执行《条例》的相关规定，建筑节能源头控制效果明显。一是市政府相关部门严格贯彻落实《条例》关于新建建筑的节能要求，实施最严格的建筑节能“一票否决”制。10年来，我市建立和完善了从建设工程立项、规划、设计、施工、验收等环节的全过程、全方位的建筑节能闭合管理体制机制，实现新建民用建筑100%执行建筑节能强制性的设计标准要求。据统计，截止到2015年底，我市新建建筑通过节能专项验收项目达2628个，建成节能建筑面积1.11亿平方米，为我市实现建筑领域节能减排控制目标打下了坚实基础。二是政府相关部门不断加强节能设计的规范管理。政府相关部门严格落实建筑节能设计要求，制定和完善节能设计专篇、建筑节能设计说明要点、建筑节能设计报审表和建筑节能计算书等一系列设计文件范本，建立了设计方案核查、施工图设计文件审查和抽查等一系列配套制度，加强对设计、审图单位的培训指导，设计文件审查、抽查一次通过率逐年提高。三是政府相关部门不断加强施工过程的依法监管。2007年国家《建筑节能工程施工质量验收规范》（GB50411）颁布后，建设行政主管部门加大了在建项目节能工程施工全过程的监督检查力度。为规范监督检查工作，市建设行政主管部门制定出台了《关于做好建筑节能工程质量监督工作的通知》、《建筑节能工程质量监督要点》和《关于贯彻执行<民用建筑节能工程质量监督工作导则>加强建筑节能工程质量监督的通知》（深建质监〔2008〕12号） 等多个配套文件。为统一执法尺度，提高执法水平，市建设行政主管部门对建筑节能监督执法人员开展常态化业务培训。目前，市区监督机构人员已将节能监督纳入日常工作，开展节能材料监督抽检和节能性能检测报告核查，对违法违规行为进行严格查处。四是政府相关部门严格执行建筑节能专项验收制度。市建设行政主管部门制定了《建筑节能专项验收行政许可操作规程》、《建筑节能专项验收服务指南》，严格按照程序开展验收工作，以科技和信息化手段为支撑，减少人为和主观因素，以数据说话，确保验收的科学性和规范性。同时，不断加大行政处罚的力度，在验收过程中发现有违反条例强制性规定和偷工减料、以次充好等问题的，依法对责任主体从重、从严处罚。凡未通过节能分部工程验收的，不予进行单位工程验收，凡未通过节能专项验收的，不予进行竣工备案。
2.大力推进既有建筑节能改造，在关键领域处于国内领先地位。一是既有建筑节能改造力度不断加大。“十一五”期间，市建设行政主管部门紧密结合我市落实承办第26届世界大学生运动会中关于“绿色大运”承诺和全市危旧校舍安全综合整治工作，组织全市完成既有建筑节能改造面积共计622万平方米。进入“十二五”以后，我市进一步加大执行《条例》关于既有建筑节能改造相关规定的力度，并以建设 “国家公共建筑节能改造重点城市”为契机，进一步深化既有建筑节能改造工作，已完成既有建筑节能改造面积2161万平方米，对满足申报条件的改造项目最高给予42元/平方米（折算面积）的专项经费补助，约为“十一五”期间财政补助标准的5.5倍，支持力度前所未有。其中，公共机构既有建筑节能改造面积达1632万平方米（超额完成改造任务7.4个百分点），占全市公共机构总建筑面积的85%，力度全国最大；单位建筑面积能耗较“十一五”下降了22%，年节电1.5亿度，节能率居全国之首。二是率先在国内全面推行合同能源管理。以合同能源管理为主的既有建筑节能改造成效显着，引领和示范全国。通过引进社会资金，完成合同能源管理改造项目388个，改造面积1170万平方米（占总改造面积的72%），节约财政投资约4.7个亿。我市共有17家单位被评为“国家节约型公共机构示范单位”，成为除直辖市以外全国示范单位最多的城市。
3.可再生能源应用事业扎实推进。市建设行政主管部门严格执行《条例》关于“十二层以下住宅建筑必须安装太阳能热水系统”的强制性规定，并将其纳入深圳市建筑节能地方强制性规范，列入施工图设计文件审查和设计文件抽查、建筑节能专项验收的必查必审事项。同时，市建设行政主管部门还根据上述规定，设置了不具备太阳能集热条件认定的非行政许可审批事项，并严格按照规定条件进行审批。截至目前，全市建成太阳能热水总建筑面积超过2000万平方米、太阳能光电建筑应用系统总装机容量46兆瓦，累计完成250个项目的测评工作。
（二）存在的主要问题及原因分析。
1.《条例》实施中存在的问题。一是强制性改造机制尚未有效建立。《条例》第二十六条规定：“既有建筑节能改造应当以公共建筑改造为重点，实行强制性改造与市场引导相结合。”执法检查中发现，目前我市虽然做了不少既有建筑节能改造工作，但尚未建立强制性改造相关机制，对于高能耗建筑仍然缺乏强制改造措施，一定程度上制约了《条例》相关规定的落实。二是太阳能等可再生能源利用的规范性管理需要进一步加强。由于早期的标准、规范及技术路线都存在不足，加之急于求成，我市在太阳能建筑应用方面存在不少问题：推进过程中施行“一刀切”的做法，在“太阳能屋顶计划”实施期间，要求所有新建民用建筑强制安装太阳能热水系统，没有结合项目的实际情况循序渐进地推进；推进过程只关注设计和验收阶段，在运营维护阶段，由于缺乏相应的监管措施，出现了大量已建成的太阳能热水系统实际上并未投入使用的现象；选用的技术路线不合适，特别是类似侨香村这样的项目，由于没有安装第二套辅助加热系统（如燃气热水器），一旦出现故障，必然会给业主的生活造成不便，并引发社会和媒体的广泛关注；使用收费方面的定价机制未建立，目前主要采取太阳能运营单位与业主协议的模式进行定价，而现实中双方很难就价格达成一致意见。总之，目前我市尚未将太阳能系统作为建筑物设备系统的组成部分进行全过程的监管，更未建立较为系统的管理制度，因此太阳能新技术应用的效果没有得到充分体现，一定程度上制约了太阳能应用工作的向前推进。三是《条例》要求制定的个别配套制度尚未出台。《条例》一些条款要求制定出台具体配套办法，目前大多数配套办法已制定出台，但也有个别配套办法未制定出台。比如，《条例》第十三条规定：“鼓励实施建筑物屋顶绿化。具体办法由市政府另行制定。”但是，截至目前，关于鼓励屋顶绿化的专项规章制度尚未出台。四是在太阳能推广应用方面制定出台的个别政策措施超出了《条例》的规定。《条例》第三十四条规定：“具备太阳能集热条件的新建十二层以下住宅建筑，建设单位应当为全体住户配置太阳能热水系统。”执法检查中发现，市政府办公厅于2009年出台了《深圳市可再生能源建筑应用城市示范实施太阳能屋顶计划工作方案》，该方案明确要求所有具备太阳能热水系统安装条件和稳定热水需求的新建民用建筑必须安装太阳能热水系统。这一要求，超出了《条例》的规定。
2.《条例》本身存在的不足之处。设计、施工、运营是建筑节能产业链的三个最重要的环节，尤其是施工和运营管理是整个建筑节能管理链条中的关键环节，而《条例》本身对施工和运营管理环节的协调一致缺乏相应的规范，没有明确运营环节的责任主体、责任事项、法律责任、激励措施，不能适应新形势下国家节能事业发展的要求。
三、 工作建议
（一）关于改进执法工作的建议。
1.加强既有建筑节能改造工作。一是抓紧修订公共建筑能耗标准，并通过立法建立强制改造制度。二是进一步建立完善既有建筑节能改造的市场运作机制和支撑节能改造项目实施的适宜技术体系，充分发挥市场在节能改造中的作用。
2.加强太阳能等可再生能源应用工作。为有效解决已建太阳能项目未投入使用问题，建议建设行政主管部门开展系统摸底调查，分类梳理，积极研究解决对策。同时，建议市政府出台相关政策，在太阳能使用初期，可否采取经济补贴或者降低太阳能使用消耗的冷水费、电费收取标准等方式，有效推动太阳能系统投入使用。
3.进一步增强依法行政意识。一是法规要求制定出台实施办法、政策措施的，应抓紧制定出台，以确保法规的实施，维护法规的权威。二是制定出台规范性文件时，要按照规定及时向市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会进行备案，保证规范性文件与法规的一致性、协调性。三是法规实施中发现相关规定需要变更的，应及时按照立法程序向市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会提出修改法规的议案，通过修改法规的方式来解决。
（二）关于完善本市立法的建议。
1.对太阳能应用有关制度进行适当调整。一是调整太阳能应用范围，对于住宅项目，由于太阳能光热应用受小区入住率、住户接受程序、热水成本等不可控因素影响，宜采取激励措施予以推进，是否强制要求安装，应作进一步的研究。二是对于宿舍、公寓、医院住院部、酒店等太阳能应用情况良好的建筑类型，可设强制要求，并允许项目因地制宜选用太阳能应用技术类型，给予建设单位更大的自主权。三是对于符合技术经济合理原则、具备相关安装条件的既有建筑或小区，鼓励开展光热利用或光伏发电试点。
2.适时将《条例》修订为绿色建筑条例或建筑性能条例。《条例》是10年前颁布实行的，在当时属于建筑节能领域的开创性立法，为深圳的建筑节能工作走在全国的前列奠定了良好的法制基础，一定程度上在全国建筑节能领域产生了重大影响，发挥了引领作用，部分内容直到今天仍具有先进性、前瞻性和重要的现实意义。但是，随着建筑节能事业10年来的快速发展，发展绿色建筑已成为城市建设领域超越建筑节能这一理念的新的发展方向。所谓绿色建筑，是指在建筑的全寿命周期内，最大限度地节能、节地、节水、节材、保护环境和减少污染的建筑。从绿色建筑的内涵和外延上看，已经超越了建筑节能的范畴，是一种更加科学、层次更高的、全过程管理的发展理念。2013年1月，国务院发布了《绿色建筑行动方案》，江苏省、浙江省分别颁布了《江苏省绿色建筑发展条例》、《浙江省绿色建筑条例》。市政府于2013年7月颁布了《深圳市绿色建筑促进办法》。《条例》已不能完全适应形势发展变化的需要。因此，建议根据中央关于加强生态文明建设的部署和要求，以发展绿色建筑为目标，对《条例》进行全面修订。此外，从世界建筑事业发展历史看，一些先进国家在先后经历了“节能建筑”、“绿色建筑”的发展阶段后，正朝着“以结果和建筑物使用者的感知和感受为导向的、更高性能的建筑”的方向发展。比如，日本通过住宅建筑性能方面的立法，引领和推动了该国建筑工业化的全面发展。从日本的城建建设立法经验看，以保障建筑性能为宗旨的建筑性能立法，具有更加丰富的内涵和外延，是超越绿色建筑立法理念的更加先进的立法。因此，建议立足深圳的实际，加强对绿色建筑和建筑性能立法的研究，根据立法条件的成熟度，适时将《条例》修订为绿色建筑条例或建筑性能条例。
以上报告，请予审议。
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