2010年深圳市人民代表大会法制委员会工作报告

 

各位代表：

现将市四届人民代表大会法制委员会五年的工作，向大会报告如下，请予审议。

 

五年主要工作回顾

 

自2005年以来，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会在市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会的领导下，依法履行职责，积极开展立法工作，切实搞好自身建设，在市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会有关委员会及有关部门的配合支持下，在全体委员和工作人员的共同努力下，较好地完成了任期内的各项工作任务。本届法制委员会共召开27次全体会议，共审议法规及有关法规问题的决定63件，其中新制定43件（含全面修订），修改9件，废止11件。在新制定法规中，特区法规25件，较大市法规18件。

一、严格统一审议，把好法规质量关

五年来，法制委员会认真履行职责，有重点、有步骤地做好立法工作。在法规审议中，始终坚持以人为本的立法宗旨，坚持公平正义的价值取向，创新思路、认真论证、严格把关，努力提高和保证立法质量。

（一）服务大局，落实科学发展观。法制委员会始终按照市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会的工作要点，在统一审议中，以科学发展观统领立法，注重经济社会协调发展，关注社会民生，维护社会公平，构建和谐深圳、效益深圳，围绕我市经济、社会发展的中心工作，审议各项法规议案。在继续抓好经济立法的同时，加强社会建设、社会管理、社会服务方面的立法。为体现立法的人文关怀，法制委员会对员工工资支付、企业员工社会养老保险、法律援助、保障性住房、无障碍环境建设、和谐劳动劳动关系促进等一系列关系到社会民生的条例进行统一审议时，把解决人民群众切身利益问题放在首位，在法规中对弱势群体给予充分的注意和法律保障，积极协调相关部门增加了许多重要的内容，使法规更好的表达、平衡、调整社会利益，保障社会公平，发挥立法在构建和谐社会中的重要作用。审议通过了改革创新促进、科技创新促进、金融发展促进、文化产业促进等条例,并加强循环经济及其配套立法，审议通过了环境保护、梧桐山风景区保护等生态环境法规。

（二）注重实效，发挥特区立法优势。改革开放初期，在国家立法还有较大空白的情况下，深圳对国家尚未立法的空白领域先行先试，作出了有益的探索。随着国家立法的逐步完善，中国特色社会主义法律体系基本形成，地方立法空间日渐缩小，法制委员会因应形势，调整思路，在法规起草和审议中强调针对性，强化操作色彩，力求解决实际问题。如执行难是长期困扰人民法院工作的突出问题，针对此问题，法制委员会在审议加强人民法院民事执行工作若干问题的决定时，参照人民法院的有关规定，将被执行人申报财产的范围设定在“以能够保证法律文书确定的债权足够受偿为限”，规定了防止非法干预人民法院执行工作的措施，增加了检察机关法律监督，以加强对法院执行工作的监督。

（三）严格把关，提高统一审议质量。统一审议是法制委员会的重要职责，法制委员会力求在统一审议中严格把关，依法处理好行政许可、行政强制以及责任、人员、机构、职责调整等各方面关系，克服部门利益倾向，严格遵守立法技术规范。在法规审议时，注意把握特区立法与较大市立法的立法要求，力求经过统一审议后，法规结构严谨、内容与立法形式一致、语言规范。同时，注意对法规的制度设计和基本原则进行重新审视和思考，如在审议道路交通安全违法行为处罚条例时，对立法的指导思想进行调整，坚持处罚与教育相结合，将社会服务由强制性改为自愿性。审议关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定时，增加了“尊重历史、实事求是、甄别主体、宽严相济”的原则，适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益，得到社会的普遍认同。

（四）重视清理，兼顾法规废改立。法规清理是科学立法的重要内容，是保持法规权威性和活力的重要手段。法制委员会审议修改了深圳经济特区土地使用权出让条例中关于土地使用权拍卖和招标出让公告期限，与上位法保持一致；审议废止了长期没有执行的清算条例和价格管理条例；因国家已经出台相关法律，审议废止了深圳经济特区股份有限公司条例和有限责任公司条例；鉴于深圳已实行居住证制度，审议废止了深圳经济特区暂住人员管理条例。监督法出台后，按照有关要求，法制委员会组织实施对现行的法规和规范性文件的梳理，对国家和省里已出台相关规定或者已经不适应新形势的法规进行废止和修改。近期，按照全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗的要求，我们启动了对深圳现行有效的156项特区法规和较大市法规进行清理的工作，采取有关机关自行清理和委托法律机构专业清理的办法，解决法规与当前形势不适应、不一致、不协调的问题。

二、规范立法程序，注重制度创新

（一）规范法规审查审议程序。法规审议程序直接关系到法规审议质量，结合立法工作的实践，法制委员会先后起草了《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法规审议工作指引》、《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗专门委员会常委会工作委员会法规审查工作规则》、《关于制定法规若干问题的指导意见》三个法规审议规则，并提交主任会议讨论通过，为提高审议质量作了制度上的完善。对不同类型的法规，在审议的不同阶段分别做了具体细致的规范，对立法技术作了详细明确的要求，明确了立法计划编制时间与实施步骤，界定了立法范围及特区立法与较大市立法的形式选择，立法程序更为缜密，分工更为明确。

（二）完善科学立法民主立法。科学立法、民主立法是党的十七大明确提出的要求，法制委员会总结历年立法实践的经验，起草了《关于科学立法、民主立法的若干意见》，并经常委会主任会议讨论通过，将科学立法、民主立法制度化。对于法规中的重要制度，尤其是涉及社会民生的关键制度，充分调研论证，乃至举行听证会，并将调研、论证、听证的结果作为审议法规的重要参考因素。审议道路交通安全违法行为处罚条例时，专门到交警局听取交警局各大队一线民警的意见。就审议消防条例中火灾公众责任强制保险问题，常委会领导率法制委员会和市消防局等有关人员，专程前往北京向全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法工委请示。对建筑废弃物减排与利用条例中关于“一次性装修”的问题，召集专家和社会各界代表反复论证和讨论，并推迟审议，保证立法的科学和民主。

（三）充分发挥立法专业小组作用。365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗立法专业小组是完善代表参与立法、扩大公民有序参与立法的重要形式。五年来，法制委员会通过立法专业小组这个平台，开展了丰富的活动，将代表和群众的意见反映到365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会的立法工作中来，审议建筑废弃物减排与利用条例和和谐劳动关系促进条例这些影响较大的法规，除了向社会征求意见外，为使代表能够及时、全面地审议，我们发放法规条文，提供背景资料，请有关专家或者政府部门的同志介绍情况，并组织代表们进行实地调研。在制定深圳经济特区物业管理条例、环境保护条例时，邀请部分365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表实地调研，对代表的立法意见和建议，积极研究采纳，对公开立法、民主立法进行了有益的尝试。

（四）积极创新起草机制和立法模式。为建立开放的法规草案起草格局，改变“谁管理谁起草”的情况，法制委员会注意发挥立法机构在立法工作中的主导作用，掌握法规起草的主动权，积极创新起草机制。对于一些带有全局性、事关和谐社会建设和经济发展大局的重要法规，充分发挥主观能动性，自己组织起草，如改革创新促进条例、执法检查条例、知识产权保护工作若干规定；对涉及到几个部门职责的法规，相关部门牵头组织联合起草的，法制委员会也积极参与配合，如循环经济促进条例、金融创新促进条例。法制委员会还在立法模式上作出新的尝试和探索。按照常委会领导的指示，组织了对社区立法、制定法规条例等项目委托立法调研，拟与北京大学宪法行政法研究中心合作，委托调研论证《行政程序条例》的相关问题。

三、重视实施效果，加强沟通协调

（一）启动法规实施情况报告制度。法规实施情况报告制度是执法检查条例确立的检查执法效果、提高立法质量的制度。2009年是实施该条例的第一年，法制委员会牵头实施了这项工作。向市中级人民法院、市检察院、市政府办公厅、市总工会、市妇联、团市委发出《关于做好法规情况报告工作的函》，请上述部门和机构就本部门和机构负责实施的法规提出实施情况的报告。鉴于市政府机构改革，有些政府部门职责调整较大，工作尚未理顺，经市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法委与市政府法制办协商，确定了职责变化不大的18个政府部门提交法规实施情况书面报告。目前，已收到以上23个部门提交的报告，并转发给各个分工对口的委员会，由各委员会对实施报告进行审查。法制委员会向常委会提交法规实施情况的审查报告，并在以后的检查中逐步总结经验、形成制度。

（二）全面加强沟通协调。较大市法规报省365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗批准是法制委员会的重要工作，法制委员会高度重视和省365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗的沟通。采取提前发送电子邮件、专题汇报、情况说明等多种形式进行汇报、说明。对一些涉及公众利益、重大制度创新的较大市法规，在制度设计时就提前沟通，并在以后的审议中及时汇报有关情况，作出相关说明和解释，使省365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗能够充分了解，及时指导，五年来报批的较大市法规均获得顺利批准。同时，我们也注意向国家有关部门请示和沟通。如在制定法律援助条例、和谐劳动关系促进条例时，对条例涉及到的有关问题，我们通过电话沟通或者专程去北京请示等方式征求国家有关部委的意见。为加强相关部门立法工作中的协同作用，法制委员会注意加强与起草部门、市政府法制办、各专门委员会和工作委员会的联系与沟通。在审议和修改法规草案的工作中，对改动较大的法规，我们注意与起草部门和有关专门委员会进行沟通，共同研究。对分歧较大的问题，反复交换意见，充分研究，力求取得共识。

四、编制立法计划，保证计划落实

为做好立法工作，法制委员会负责编制了市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会2007-2009立法项目库。组织制定每一年度的立法计划，根据项目的急需程度和成熟情况，分继续审议项目、新提交审议项目、预备项目和调研项目，分别提出要求。为保证立法计划的科学编制和落实，充分发挥在立法中的主导和协调作用，编制立法计划时，召开协调会，充分听取各方面的意见。在立法计划颁布之后，及时掌握立法动态，协调立法进度。在年中多次召开立法计划协调会，对项目进展情况继续追踪，依据具体情况建议主任会议对项目进行调整，努力完成立法计划。每年度就本年度立法计划的完成情况向常委会提交本年度立法计划实施情况的报告，对未完成项目要求相关部门书面说明理由及下一步的安排。

五、建立健全制度，加强自身建设

常委会兼职委员法律助理制度是我市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗在完善人民代表大会制度方面的探索和尝试，目的在于提高常委会审议的质量。法制委员会具体承办了为常委会兼职委员聘请和管理法律助理的工作。为做好这项工作，我们建章立制，加强对法律助理的培训，与法律助理保持经常性地联系。经过多年的实践，该制度发挥了明显的作用，受到委员们和上级365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗的肯定。为进一步完善法律助理制度，提高审议质量，修订了《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会为兼职委员聘用法律助理办法》和《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会兼职委员法律助理工作规范》，进一步明确法律助理的工作职责。

由于目前还没有法制工作委员会的机构设置，法制委员会在人手少、任务重的情况下，承担着较为繁重的工作。合理的工作安排和较高效率的工作能力都非常重要。为此，法制委员会工作机构建立了每月初定期召开工作会议，对每项工作落实到人头，定期对照检查的工作制度，并将每月工作安排上报常委会领导。法制委员会还订阅了大量的立法研究书籍，在繁忙的工作之余，组织派遣工作人员参加高级立法研修、赴香港立法会考察学习，开拓眼界、提高认识，积累工作经验，提升工作能力。

六、其他相关工作

针对长期困扰我市的“一市两法”问题，我们在常委会的领导下，积极向上级365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗请示、汇报。围绕当前的形势和常委会工作重点，结合年度立法计划，有针对性的准备和筹办常委会专题讲座，同时还积极参与上级365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗的立法工作，完成了多项法律、法规草案的征求意见以及立法调研等工作。

过去的五年，是市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会继往开来的五年。五年来，法制委员会在立法工作中取得了一定的成绩。这些成绩是在市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会领导下，经过各方面共同努力而取得的，也还存在一些不足，如个别立法项目的调研论证准备还不够充分，统一审议的质量仍有待进一步提高，民主立法、科学立法制度建设有待加强等，需要在今后的工作中不断加以改进。

 

今后工作的思路和建议

 

今后五年，法制委员会在新一届市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会领导下，将继续坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，认真履行宪法和法律赋予的职责，紧紧围绕市委中心工作和市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会工作要点，坚持科学立法、民主立法，切实提高立法质量，力争立法工作百尺竿头，更进一步。

一、立法工作紧紧围绕市委中心工作，保障和引导经济社会的科学发展。

（一）用足用好立法权，促进深圳改革创新。根据《立法法》的规定，深圳享有特区立法权和较大市立法权，这是宝贵的政策优势，尤其是特区立法权，更是重要的机制优势。法制委员会将进一步研究特区立法权的特点，充分利用其“可变通”的优点，紧密结合深圳经济社会发展的实际，围绕市委中心工作的安排和进程，先行先试，勇于探索。通过立法来规范引导产业调整，通过立法来深化行政体制改革，通过立法来保障改善民生，通过立法来促进城市更新，通过立法来推进现代化国际化城市建设。

（二）围绕市委中心工作，突出立法工作重点。按照立法工作惯例，每年第四季度，法制委员会都要编制常委会下一年度立法计划。编制立法计划的核心是选好立法项目，而要选好立法项目，就要有一个明确的指导思想。这个指导思想就是：以党的十七大精神为指导，以实践科学发展观为统领，以建设中国特色社会主义示范市和国际化城市、国家创新型城市为目标，切实服务市委中心工作，把构建和谐社会、关注民生诉求、强化城市管理、加强环境保护等方面立法作为工作重点，以立法促进深圳改革和发展。

法规质量的高低，根本取决于其中的制度设计，在设计法规制度时，尤其是在设计重点法规制度时，一定要注重“纲举同张”，这其中的“纲”就是否体现市委中心工作的要求，只有法规中的主要制度体现了市委中心工作的要求，才能使立法有效地服务大局，促进科学发展。

二、努力探索科学立法、民主立法的有效途径，切实提高立法质量

党的十七大报告明确提出，要深入贯彻落实科学发展观，坚持科学立法、民主立法。为落实十七大精神，在总结历届市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会立法经验的基础上，市四届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会主任会议通过了《关于科学立法、民主立法的若干意见》。在今后的立法工作实践中，有关的立法部门应当贯彻落实这个文件精神，努力探索科学立法、民主立法的途径，切实提高我市的立法质量。

（一）立法计划中的立法项目应当充分论证。每年编制的市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会立法计划是指导全市立法工作的纲领性文件，应当俱备足够的“刚性”。列入立法计划的立法项目，尤其是一类项目，应当得到充分论证。市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗各委员会应当指导督促对口立法部门对所报送的立法项目进行逐项论证，论证的内容应当包括立法的必要性和可行性，法规的形式选择以及主要制度的设计，等等。

（二）法规草案应当广泛征求意见。开门立法一直是市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会的优良传统，也是体现民主立法的主要途径。在今后的立法工作中，一审委员会应当将法规草案及相关材料以电子邮件的方式发送市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表征求意见；二审委员会在调研论证修改工作中应当征求代表专业小组、相关的行业协会以及其他有关单位的意见；三审委员会应当征求市政协、市纪委、两院、六区365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会、WTO事务中心等组织的意见。

（三）重要法规制度应当进行立法听证和立法辩论。对于法规中的一些重要制度，如关系到社会环境、社会民生等敏感事项，都应当邀请各方当事人及有关专家进行立法听证和立法辩论。坚持做到立法为民，注重保护公民、法人和其他组织的合法权益，统筹兼顾好不同群体的利益诉求，发挥立法表达、平衡、调整社会利益的作用。

（四）创新立法机制。重点实现“三个转变”：实现以立法巩固改革成果为主向以立法引导和规范改革为主转变；实现立法由原则性规定过多向更具操作性转变；实现法规起草主体单一向多元转变，如：加大委托立法力度，对一些专业性很强的法规，可以委托相关专业机构起草。

（五）开展立法评估工作。对已经施行的法规进行评估，以判断其实施效果，是提高立法质量的又一种有效途径。一些兄弟省市立法部门已经开展了这项工作，我市也有必要择机开展立法评估工作。

三、采取有效措施，保障法规的正确有效实施

法规的生命力在于它的有效实施。因此，在今后的立法工作中，应当充分采取各种行之有效的措施，保障法规在颁布施行后能够得到有效实施。

（一）在法规内容设计上保证法规的有效实施。在实践中，由于一些法规规定的处罚幅度过大，导致执法人员自由裁量权过大；还有一些法规规定内容弹性过大，导致执法部门选择性执法。为避免上述情况发生。在立法中，对于处罚条款，应当进一步划分处罚标准；对于法规中授权有关部门制定的配套措施，应当限定出台时间。

（二）推行法规实施情况报告制度。一项法规颁布施行后，其效果如何，立法机关往往不了解。推行法规实施情况报告制度，要求执法部门将法规实施情况报告市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会，就能够为法规的修改提供立法依据。这同时也是实行科学立法、民主立法，切实提高立法质量的又一重要途径。

（三）加强执法检查，通过执法检查推进立法工作。相关的委员会应当加强执法检查，通过执法检查，能够发现法规实施中存在的问题，能够及时总结经验，及时进入下一个立法程序，从而有效推进立法工作。