2013年深圳市人民代表大会法制委员会工作报告

——2013年1月15日在深圳市第五届 

人民代表大会第五次会议上 

深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会 

各位代表： 

现将市五届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会2012年度主要工作情况和2013年度主要工作安排向市五届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗第五次会议报告如下，请予审议。 

2012年度主要工作情况 

过去一年，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会在市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会领导下，在常委会工作机构及有关部门支持配合下，充分发挥专门委员会的职能作用，积极工作，通过法制委员会全体委员和工作人员的共同努力，较好完成了年度各项工作任务。 

一、立法工作 

法制委员会全年共召开委员会会议6次，二审《深圳经济特区人口与计划生育条例》等新制定法规3项；统一审议《深圳经济特区性别平等促进条例》等新制定法规6项、《深圳经济特区社会养老保险条例》等修订法规2项、《深圳经济特区反走私综合治理条例》等修改法规12项、《深圳经济特区企业破产条例》等废止法规6项。在法规审议中，我们始终坚持把握正确的立法方向，恪守立法权限，科学立法，反映民意、深入论证、严格把关，着力提高立法质量。 

（一）理清立法思路，确定立法方向 

思想决定行为，思路决定出路。立法思路关系到法规起草、修改的方向、原则、方法。只有正确清晰的立法思路，才能科学合理地做好法规起草和审查修改工作。 

关于我市促进文明行为的立法思路，委员们和社会各界有不同的认识。有的认为应当在引导促进方面下功夫；有的认为应当着重遏制不文明行为；有的认为应当将促进与处罚相结合。我们认真学习有关精神文明建设的政策、方针，学习2011年夏季大学生运动会的成功经验以及国外文明行为立法的有关内容，结合市委的决策和国际立法经验，从民意出发，确立了引导促进与处罚相结合的立法思路。 

在《深圳经济特区人口与计划生育条例》立法过程中，有的认为应当放开目前以“一胎化”为核心的计划生育政策；有的认为应当强化人口质量管理，提供优质的人口服务。我们经过研究上位法，学习各级领导关于人口和计划生育工作的重要指示，征求省人口计生委意见，确立了强化现有的管理措施，优化现有的人口服务，执行国家对人口管理的基本政策的立法思路，在人口管理体制、免费优生促进措施、促进男女性别比例均衡、强化计生优惠措施的执行力度等四大方面强化人口服务，相应增加了十一条内容。 

《深圳市人民代表大会常务委员会关于加强碳排放管理的决定（草案）》其立法目的在于为我市碳排放管控工作及碳排放配额管理、碳排放权交易等提供法律依据和法律保障。我们经过认真研究，提出将《草案》内容进行归纳、梳理、概括和补充，并建立碳排放管控、碳排放配额管理、碳排放抵消、碳排放权交易制度等六大法律制度的立法思路，并建议对上述法律制度只作框架性原则性规定，具体管理制度或者实施办法授权市政府或者主管部门另行规定。 

（二）支持创新立法，完善法律制度 

创新是特区立法的使命和灵魂，但是创新并非一朝一夕之事，不可能一蹴而就，需要长期、深入的探索论证，实践总结。我们在审查、修改法规时，积极支持立法创新，并着力予以补充完善。 

《深圳经济特区文明行为促进条例（草案）》规定了社会服务，但是在审议中有委员提出社会服务和罚款处罚的关系不清楚，参加社会服务能否抵扣罚款数额，如何抵扣，需要作出明确规定。我们研究认为，社会服务本身并不是一种处罚，鼓励参与社会服务有益于培养市民的社会公益意识，增强市民的道德感、责任感。考虑到目前我市有关社会服务的内容、制度还不健全，且社会服务也不宜全面替代罚款处罚。因此，我们将其修改为：违法行为人因不文明行为受到罚款处罚的，可以申请参加有关执法部门安排的社会服务。社会服务时间可以折抵罚款，但最高不得超过所处罚款金额的一半。参加社会服务应当由违法行为人本人完成，由他人代替或者有其他弄虚作假行为的，恢复执行原罚款决定。 

为便于商事登记机关掌握商事主体经营状况的基本信息，《深圳经济特区商事登记若干规定（草案）》借鉴香港的有关立法规定实行除名制度。但是，《草案》规定的除名制度与香港有关立法中的除名制度涵义和法律效果并不一致。在调研和审议过程中，该制度经常被误解为导致商事主体丧失经营资格，容易引发歧义。国家有关部门也认为需要对除名制度进一步研究和修改。因此，我们将实行除名制度更改为实行经营异常名录制度，向社会公示商事主体的经营状态和与之交易可能存在的风险。商事主体被列入经营异常名录后，其商业信用被降低，但仍然可以继续经营。 

（三）恪守立法权限，维护法制统一 

深圳的立法工作在探索创新、先行先试的同时，还必须遵循《中华人民共和国立法法》的规定，维护中国特色社会主义法律体系的完整和统一。 

《深圳经济特区性别平等促进条例（草案修改建议稿）》规定了符合条件的女性可以延迟退休。部分委员以及市人力资源和社会保障局认为，该规定的内容属于国家事权，地方不宜涉及。我们对此非常慎重，专门请示全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法工委、人力资源和社会保障部，最终认为：有关退休年龄的规定应当属于国家事权，且涉及的群众利益非常复杂，社会还没有形成共识，地方不宜涉及。因此，在《草案修改稿》中删除了相关规定。 

《深圳经济特区商事登记若干规定（草案）》规定对个体工商户逐步推行免于商事登记。在审议中，部分常委会组成人员对免于商事登记可能带来的监管问题提出了一些意见。全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法工委、国务院法制办以及国家工商总局也一致认为对个体工商户实行免于登记要慎重。对这一问题，我们进行了深入调研论证。首先，在法理上，商事登记是商事主体成立的必要条件，也是世界各国的普遍做法。其次，从实践中看，珠海、顺德等地个体工商户免于登记制度的实际运行情况并不乐观。由于个体工商户没有经登记取得营业执照，其主体资格很难得到其他地方的认可，在对外拓展市场、签订合同、开设银行账户、申请贷款、知识产权申报等方面均遇到不同程度的障碍，一些个体工商户只好重新申请办理营业执照。因此，我们删去了对个体工商户免于登记的有关条文，规定所有商事主体应当经过登记才能成立。 

（四）反应群众呼声，解决热点问题 

立法必须与时俱进，适应形势的发展变化，适应改革开放、经济发展和社会进步的需要。与时俱进不仅要求我们在立法中有所创新，同时也要求我们发挥地方立法对国家法律、行政法规实施的保障功能，及时解决社会经济生活中出现的难点、热点问题。 

在《深圳经济特区人口与计划生育管理条例（草案）》征求意见中，许多群众反映，为规避计划生育，有些人违反规定滥用人类辅助生殖技术，如打多胞胎针、吃多仔丸等，既违反了计划生育本意，也对孕妇和胎儿的健康带来不利影响，应当严加管理。我们认为：人类辅助生殖技术的滥用，不仅违反了国家稳定低生育水平的计生目标，同时由于人类辅助生殖技术风险较高，对胎儿的健康成长带来影响，应当在法规中加以规范。因此，我们在《草案修改一稿》中规定：“卫生行政部门应当加强人类辅助生殖技术的日常管理和监督。实施人类辅助生殖技术的医疗机构应当经依法批准并取得相应资质，按照有关规定对符合生育政策的夫妻开展服务。严禁采用人类辅助生殖技术实施三胎或者三胎以上的妊娠”。 

许多群众对部分人前往境外生育第二胎以上的子女的情况反映强烈，认为破坏了计划生育国策的实施和社会公平，要求加强这方面的管理。结合国家和广东省的规定，我们经过认真研究认为：我市户籍居民为规避计划生育管理到境外违反生育政策生育呈蔓延态势，如对此类行为不予征收社会抚养费，将对在内地超生并缴纳社会抚养费的公民造成不公平。因此，我们在《草案修改一稿》中将国家有关规定明确化、法定化，并规定“夫妻双方为本市户籍，或一方为本市户籍另一方为非本市户籍的中国公民（港、澳、台居民除外），违反女方户籍地生育政策在境外生育子女且其子女在本市办理入户或者两年内在境内居住满十八个月的”按超生处理。 

许多群众反映：每月15元的独生子女保健费标准过低，应当提高；计划生育是一项基本国策，相关奖励应由政府安排，减轻企业负担。我们研究认为，计划生育是国策，政府应当全面保障独生子女的合法权益，保健费发放标准应当按照深圳的实际情况确定并由政府发放。鉴于这项工作涉及面广、需要协调的部门多，发放标准和方式由市人民政府统一协调。 

（五）广泛征集民意，深入调研论证 

充分发扬立法民主，采取多种形式倾听广大人民群众和社会各界的意见，不仅可以从立法程序上保证法规的科学性，保障立法质量，还可以增强法规贯彻实施的群众基础。 

《深圳经济特区性别平等促进条例（草案）》不仅在社会上引起较大反响，在有关部门和常委会组成人员中也存在意见分歧。为保证统一审议质量，我们向市政府办公厅、市政协办公厅、市纪委、市中级法院、市检察院、六区365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会等23个相关单位征求意见，还听取了部分市政协委员的意见。对于弹性退休制度和有关育婴假期的安排等涉及国家事权的问题，向全国365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会法工委进行了专题请示。还随同市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会领导前往国家人力资源和社会保障部、全国妇联就有关争议的问题进行汇报并听取意见。为慎重起见，我们还对365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗代表选举、公共服务设施建设、社会性别预算等制度，向市委组织部、市财政委员会、市发展和改革委员会、市规划和国土资源委员会、市住建局征求意见，同时还请市妇联就性别歧视的定义专门征求全国妇联的意见。通过认真研究有关争议的性质、涉及的法律问题和各方意见，我们对性别平等、性别歧视等作出了明确定义。 

（六）遵循技术规范，提高立法质量 

立法技术规范包括法律、法规的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则，是起草、修改法律、法规需要掌握的具体操作标准。准确地运用立法技术规范，对保证立法工作的科学性、规范性、统一性，提高立法质量具有重要意义。 

《深圳经济特区商事登记若干规定（草案）》分五章五十四条。鉴于商事登记的立法属于专项规定，不讲求全局性、系统性，只是对现行商事登记管理体制进行部分改革，许多方面仍执行相关法律法规。因此，我们按照立法技术规范的要求，在条文精简的基础上，取消分章。 

《深圳经济特区失业保险条例（修订草案）》共四十三条。有关工作委员会对《修订草案》中与国家和广东省的法律、法规规定重复的条文进行了大幅度删减，缩减为十条。法制委员会统一审议时，根据我市开展失业保险管理服务工作的实际情况和需要，恢复了《修订草案》中的部分内容，变为十四条。我们认为，修改后法规针对缴费标准和浮动费率作了适当的变通和突破，其他绝大部分事项可以适用国家和广东省法律、法规的有关规定。按照立法技术规范，采用规定的形式较为合适，因此，将法规的名称修改为《深圳经济特区失业保险若干规定》。 

在统一审议《深圳市人民代表大会常务委员会关于加强碳排 

放管理的决定（草案）》时，我们认为，《草案》内容具有稳定性、规范性、强制性的特点，符合《深圳市制定法规条例》规定的立法条件，应当采用规定的立法形式，因此，将标题修改为《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，结构相应改为条文形式。 

此外，还有一些法规，如《深圳经济特区合同格式条款条例》、《深圳经济特区技术转移条例》，在审议中有意见认为法规名称不当，建议修改。我们经过研究论证，未改变法规名称并在修改说明或者审议结果的报告中阐明了理由。 

（七）依法开展二审，落实工作制度 

修订后的《深圳市制定法规条例》自2012年5月1日起施行，《深圳经济特区人口与计划生育条例》成为我们第一个二审法规。二审时，我们着重就初审意见报告的修改建议和一审中意见较为集中或者分歧较大的问题进行研究论证，并对主要法律制度进行研究论证。 

列入常务委员会会议议程的法规案，一审前向社会公布并征 

求意见是《深圳市制定法规条例》确立的一项工作制度，《深圳经济特区人口与计划生育管理条例（草案）》、《深圳市人民代表大会常务委员会关于加强碳排放管理的决定（草案）》等法规案因为时间或者其他原因，未能在一审前向社会公布并征求意见。我们接受初审委员会移交的法规后，立即着手公开征求意见工作，以保证社会对365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗立法工作的知情权和参与权。 

    解读法规草案是《深圳市制定法规条例》确立的一项旨在提高审议质量的工作制度，一般应当在初审阶段进行。考虑到《深圳经济特区技术转移条例》专业性、技术性较强，经主任会议同意，我们组织起草部门向常务委员会组成人员首次就法规草案进行了解读。 

二、其他工作 

立法工作之外，法制委员会还承担着规范性文件备案审查、 

编制立法计划、组织法规实施情况报告、管理法律助理等其他工作。在这些工作中，我们积极开拓工作思路，不断总结工作经验，取得了较好效果。 

（一）制定工作办法，启动备案审查 

规范性文件备案审查工作，是保证法制统一，建设社会主义法治城市的基础性工作，是365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗监督工作的重要方面。为了做好这项工作，我们经过调查研究，结合本市实际起草了《深圳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法(讨论稿)》，先后两次征求市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会办公厅、市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗各专门委员会工作委员会、各区365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会、市政府办公厅、市政府法制办公室的意见。该《办法》经市五届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会第五十四次主任会议讨论通过。 

为保证备案审查工作的顺利开展，我们组织召开了有市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会办公厅、市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗各专门委员会工作委员会、市政府办公厅、市政府法制办公室、各区365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会参加的工作协调会，推动该《办法》有效施行。 

（二）编制立法计划，组织立法工作 

2012年第四季度，我们启动2013年度立法计划（草案）编制工作，起草了《立法计划编制工作方案》，明确了指导思想、工作程序和立法项目立项标准，并开展了2013年立法计划项目的征集工作。 

为顺利完成2012年立法任务，2012年初我们起草了《关于组织实施〈2012年度立法计划〉的若干意见》。我们将对2012年立法计划执行情况进行总结，起草《2012年度立法计划执行情况报告》，对尚未完成的计划项目提出处理意见和建议。 

（三）报告工作情况，监督法规实施 

法规实施情况报告工作于2011年全面实施。各相关法规实施单位向市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会提交了2011年度法规实施情况报告，市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗及其常委会各专门委员会、工作委员会向主任会议提交了工作对口联系单位法规实施情况的报告。我们根据各委员会的报告，综合整理并提出相关建议形成了《法规实施情况报告制度2011年度综合情况报告》，提请2012年8月召开的市五届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会第十七次会议审议。我们向常委会报告了开展法规实施情况报告工作的基本程序、2011年度法规实施情况报告的综合情况、法规实施情况，并对今后开展法规实施情况报告工作提出了建议。 

为推动2012年度法规实施情况报告工作，我们拟定了《关于开展2012年度法规实施情况报告制度的工作方案》，对法规实施情况报告工作的启动、法规实施情况报告的审查、综合报告的起草、报告的后续处理等工作进行了部署。同时，为了规范法规实施情况报告，我们还提供了参考范本。 

（四）参与汇编修订，清理工作制度 

组织修编《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会机关运作法规制度汇编》是常委会办公厅今年一项重要工作，而与法制委员会相关的法规、规范性文件多达20项。我们对修编工作高度重视，指派两名同志专门负责此项工作。我们不仅对办公厅和其他委员会征求意见的法规制度认真提出了修改意见，还结合工作实际，修订了《深圳市人民代表大会法制委员工作规则》、《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗法制委员会机构职责》；并对《深圳市制定法规条例》修订前制定的相关规范性文件进行清理，经主任会议讨论通过，新制定了《深圳市人民代表大会常务委员会法规适用问题工作答复办法》、废止了《深圳市人民代表大会常务委员会法规解释的规定》、《深圳市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗专门委员会常委会工作委员会法规案审议审查工作规则》、《深圳市人民代表大会常务委员会关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉调整法规审议程序的办法》，全面完成了修编工作任务。 

（五）丰富代表活动，发挥代表作用 

组织立法代表专业小组前往计划生育工作开展较好的长沙、武汉等地调研考察，借鉴先进经验；前往罗湖、福田区365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会听取对立法工作的意见及规范性文件备案审查工作开展情况。还组织代表专业小组就社会问题进行调研，如：我们组织代表参观深圳烟草公司调研企业发展状况；参观富安娜集团公司等三家服装企业，了解服装行业企业负担情况。我们还就富安娜集团用地紧张问题，向常委会领导提交了专项报告，并会同市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会城建环资工委，协调市规划和国土资源委员会为富安娜集团解决了用地问题。 

（六）加强自身建设，着力培养新人 

法制委员会坚持和完善内部工作制度，每月召开法制委员 

会工作机构工作会议，检查上月工作完成情况，安排当月工作任务，并将工作安排报送常委会领导。 

在市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委会领导的关心重视下，法制委员会办公室增加了四名年轻干部，充实了立法工作力量。我们采取以老带新的办法，为每位新同志指定一名老同志作为工作顾问，答疑解惑，传授立法工作经验，指导他们承办法规及完成各项工作任务。我们还特别加强了政治学习和业务学习，帮助老同志更新知识，提高水平；帮助新同志进入角色，适应工作。 

此外，我们还进一步完善法律助理管理工作。指派专人审核法律助理为常委会组成人员提供的法律意见，对法律助理的工作情况进行记录，并提出改进工作质量的建议。同时，还将法律助理的法律意见抄送法规承办人作为工作参考。为市五届365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗常委与各位法律助理签订了2012-2015年的工作合同，并按常委会组成人员要求适时更换了部分法律助理。 

2012年，我们共办理代表建议3件，督办代表建议2件，答复政协提案2件，就代表关心的《关于加快我市个人信息保护立法的建议》、《关于尽早将电子商务市场监管法规纳入市365体育论坛网址_世界杯365bet_亚博和365是一家的吗立法规划的建议》、《关于实施个人破产制度的建议》等问题进行了解答，得到了代表全部满意的反馈。 

过去一年，我们克服法制委员会审议职责扩大，工作量增加，办公室人员调整，新同志业务生疏等不利因素，努力工作，取得了一定成绩。同时也存在一些不足，如计划安排的立法技术规范编制工作没有如期进行；对立法技术方面存在的问题，与有关部门沟通交流得不够及时，一些重大立法技术问题到统一审议时才得以解决；办公室集体研究讨论法规安排不多，未能充分发挥集体智慧。这些问题，需要在今后的工作中加以克服和改进。 

2013年度主要工作安排 

    2013年，我们总体设想是：认真贯彻党的“十八大”精神，研究加强立法工作组织协调的具体措施，促进立法的科学化，坚持与时俱进、开拓创新、求真务实，继续把提高立法质量放在首位。着力抓好经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设方面的立法工作。 

2013年度的工作安排主要有： 

一、加强立法的组织、协调，督促、落实《深圳市制定法规条例》，组织开展法规二审、统一审议工作。加强与初审委员会的沟通，完善立法工作机制。 

二、开展规范性文件的备案审查工作，配合常委会办公厅，与各委员会协作共同做好规范性文件的备案审查工作，完善相关工作制度。 

三、组织、制定、实施2013年度立法计划，指导思想为：贯彻党的“十八大”精神和科学发展观，以建设现代化、国际化先进城市为目标，以社会建设、文化建设和生态文明建设为重点，科学立法。编制2014年度立法计划。 

四、组织、落实法规实施情况报告制度。 

五、组织开展立法技术规范研究编制工作，研究探索市民参与立法的新形式，进一步增强立法的科学性。 

六、坚持学习制度，不断提高干部的专业理论水平、文字综合水平、调研论证水平。 

法制委员会2012年度二审、统一审议的法规.doc